貧困不只產生在農村！“新治貧”進入城市治理視野

　　“弱有所扶”，在黨的十九大報告中被提及，進一步拓展了我國民生保障的內涵。十九屆四中全會提出的“建立解決相對貧困的長效機制”，則宣示了我國反貧困戰略的重要轉變。

　　貧困不只產生在農村，脫貧攻堅決勝前夜，不妨將目光轉向城市，直面高樓大廈下的“相對貧困”群體。“相對貧困”的范圍，包括經常性或臨時性處于生活窘迫和發展困境的群體。他們的生活，仿佛恰好在“陽光的背陰處”這一隱秘角落。

　　部分經濟發展相對領先的省、市抓住社會救助制度改革的契機，逐步探索對相對貧困群體的救助機制。在積累了有益經驗后總結出：如何精準識別隱性貧困、如何破除精神貧困，是救助工作最難解析的兩道題。

1 當“救窮”轉為“扶弱”

　　相對于“貧”，“弱”雖然沒有明確定義，卻必然覆蓋更多人群。

　　上海市民王先生就是其中代表。他身患腦梗并伴有嚴重冠心病，老伴除患糖尿病等老年常見病外，還有抑郁癥和二級精神障礙。王先生無子女，獨自照料老伴時常身心俱疲。

　　街道社工了解到王先生的境況，想幫，卻一度無從下手。“如果單看收入，以王先生的退休金還夠不到上海現行低收入家庭認定標準，但不足10平方米的居住條件和照料精神障礙者帶來的心理壓力，分明讓王先生深陷困境。”

　　是不是“真貧”？教育就業、生活狀況、身心健康、社會融入等都應成為評估的新維度。上海市長寧區是全國社會救助綜合改革試點區，率先探索破解相對貧困的長效機制。

　　以收入標準為基礎，引入多維評估指標，長寧區建立了社會救助的“四圈”防線。其中，第一圈為最低生活保障家庭；第二圈為低收入家庭；第三圈為支出型貧困家庭；第四圈為特殊困難家庭，包括困難未成年人群體、困難殘疾人群體、失獨家庭、意外事故困難家庭等。

　　在這一體系下，2019年長寧區救助目標對象，從原先以低保家庭為主約6100人擴至約3.5萬人，占全區戶籍人口比例從約1%升至約6%。

　　新冠肺炎疫情使一些家庭陷入臨時困境。非滬籍人員栗先生夫妻因疫情停工在家，又有三胞胎女兒需要撫養，家庭生活困難重重。社區救助顧問通過入戶調查了解到這一情況，一次性給予幫扶金3400元。

　　按往常規定，救助工作必須嚴格進行居民經濟狀況核對。但時逢疫情，“先救助，緩核對”的舉措著實讓不少受助者心暖。通過簡化臨時救助手續，暫緩申請人家庭經濟狀況核對、民主評議等舉措，更多因疫致貧人群得到了臨時困境補助，挺過了最難的日子。

　　“難”有百樣，錢不能解決一切。不少基層社區都將救助方式從現金或實物救助轉變為綜合性救助，生活照料、精神慰藉、心理疏導等服務內容向受助者精準提供。23歲的上海市民小陳，因父親吸毒過世背負沉重債務，患上抑郁癥后一度有輕生念頭。救助社工及時介入，為其設計個性化救助方案，最大程度增加月收入，為其提供房屋修繕啟動資金，幫助其以房屋出租方式緩解債務壓力。目前，小陳順利考入上海開放大學航空運輸學院，人生得以改寫。

　　長寧區民政局局長章維說，結構性貧困、能力貧困、臨時貧困等“新貧困”人群的納入，實現了救助范圍從絕對貧困到相對貧困的初步延伸。

2 “新治貧”基于平等理念

　　中國社會科學院社會發展戰略研究院研究員葛道順說，不少城市低收入和相對貧困人群抱有一種“心態貧困”，當然也有人自知貧困且主動作為，但因能力不足、社會融入困難等因素未能脫困。“這都需要政府部門拿出激勵機制，提供就業及心理輔導等，提升他們抵御困難的能力。社會救助工作要從救助基本生活向重視救助對象治本脫貧與發揮潛能方面轉變。”

　　作為脫貧致富的主體，只有破除精神貧困，才有動力自我脫困，而社會救助工作不僅要授人以漁，更應在受助者心里植入助人自助的理念。

　　“形單影只”是不少城市老人的寫照，走出精神困境，才有幸福晚景。在北京順義區，救助社工為老人籌劃“小劇場”“廚房小課堂”等專場活動，幫助老人走出家門，拓展朋友圈。漸漸豐富的精神世界，有效提升了老人的生活質量。

　　在上海靜安區，一項名為“橋計劃”的多重困境家庭綜合服務項目被列為區政府年度重點工作。政府聘請社工針對困境家庭開展政策信息咨詢對接服務，幫助他們獲得就業機會；持續開展關懷探訪服務，為家庭提供身心情感支持。該項目鼓勵受助大學生成為志愿者，為社區困難家庭中小學生進行義務家教，這既保護了大學生的自尊心，也促進了“自助+互助”氛圍的形成。

　　2020年，我國將整體告別因物質財富匱乏造成的絕對貧困，但作為復雜社會現象的貧困問題會長期存在。西南財經大學馬克思主義學院講師秦慧等人認為，相對貧困治理的目標應從“兩不愁三保障”轉變為基于勞動平等(包括勞動權利平等、勞動機會平等、勞動成果平等共享)的生活質量提高和發展前景平等，促進人的自由全面發展。3持續關注相對“新貧困”

　　社會救助綜合改革，經過實踐后形成了經驗，也暴露出救助機制的短板。據此，業內人士提出多項建議。

　　一是建立健全貧困預警與主動發現機制。目前上海建立的“社區救助顧問精準評估系統”，實現了困境程度智能識別、困境人群精準鎖定、救助政策人機咨詢等功能，同時還有數百名社區救助顧問深入基層送政策、鏈接救助資源。但基層人力有限，依托信息技術建立“貧困信號燈”提升救助智能化水平是重要方向，為此還需進一步破除數據壁壘，促進救助數據在人社、衛健、醫保、房管等部門間交換共享。

　　二是加快培育參與救助工作的社會力量。變生存型救助為發展型救助，為受助對象提供精神慰藉、行為矯治、社會融入、能力提升、心理疏導服務，社會組織應發揮更大作用。但基層工作人員反映，當前還存在救助類社會組織偏少、服務項目精細化程度不高、政府購買社會救助項目資金不足等問題。建議鼓勵加大購買服務力度，明確救助社會工作的專門服務清單，規范救助社會服務與現有救助工作體制機制的融合。

　　三是增加對城市流動人口的重視。北京航空航天大學人文社會科學學院講師聶晨表示，扶貧政策的戶籍地原則和政策體系的城鄉分割，使大量流動到城市的人口陷入既脫離了農村扶貧體系，又難以進入城市救助體系的“兩頭空”境地，極易成為新貧困人群。建議要逐漸把這類人群納入城市救助和公共服務的對象，尤其做好疫情等突發公共事件中困難群眾急難救助工作，在相關應急救助預案中明確救助政策、措施、程序等內容。

　　北京平谷區低保對象劉強感激社工對自己的幫助。在經濟社會轉型期，相對貧困人群處于動態變化中，要從市場經濟風險、城鄉一體化、消費型社會發展等角度，持續研究可能出現的“新貧困”，通過科學的動態管理進行干預。

　　來源：《半月談內部版》2020年第10期原標題：《“新治貧”進入城市治理視野》

　　半月談記者吳振東邰思聰