教職工輪崗制度 義務(wù)教育均衡發(fā)展的有效途徑

　　【世界教育之窗】

　　好老師是一種稀缺資源，而義務(wù)教育在許多國家都是一項基本國策，稀缺資源在公共領(lǐng)域的分配和平衡對于保障社會公平來說至關(guān)重要。世界上不少國家都有教職工輪崗的制度，日本在教職工輪崗制度的建立及政策實(shí)施方面積累了豐富經(jīng)驗，其管理體制成熟，配套機(jī)制完善，取得了一定的實(shí)際效果，但也遇到了不少難題和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

　　1 為何實(shí)施教師輪崗制度

　　二戰(zhàn)后，日本政府將教育發(fā)展納入國家發(fā)展總體戰(zhàn)略，把重心放在進(jìn)一步普及義務(wù)教育和提高教育水平上。1947年，日本政府制定了《教育基本法》和《學(xué)校教育法》，義務(wù)教育由原來的六年制變?yōu)榫拍曛啤ｋS著義務(wù)教育的不斷推進(jìn)，如何縮小各區(qū)域間師資力量的差距以實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的公平，成為亟待解決的問題。教師輪崗制度正是在此背景下逐步建立起來的。

　　戰(zhàn)后初期，日本公立中小學(xué)教師人事任命權(quán)是由各市、町、村教育委員會進(jìn)行管理。日本政府發(fā)現(xiàn)這種制度下各級政府所管轄的教師范圍太小，于統(tǒng)一整合管理而言十分不利。為縮小不同區(qū)域、不同學(xué)校間教學(xué)水平的差距，合理配置教師資源以實(shí)現(xiàn)教育的公平性和穩(wěn)定性，同時明確地方教育行政機(jī)構(gòu)的具體責(zé)任，日本政府開始嘗試制定相關(guān)政策以促進(jìn)教師輪崗制度的規(guī)范化實(shí)施。

　　1956年6月30日，日本政府出臺了《關(guān)于地方教育行政組織以及運(yùn)營的法律法規(guī)》，規(guī)定將教職工的任命權(quán)轉(zhuǎn)移到都道府縣等國家一級行政區(qū)政府的教育委員會，開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施“教師人事調(diào)動”政策，教師的輪崗范圍和人員規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，工作效率和執(zhí)行力度也得到了大幅度地提升。20世紀(jì)60年代初，日本教師輪崗制正式確立，對于輪崗制的管理趨于完善，一定程度上促進(jìn)了全國范圍內(nèi)師資力量的均衡配置。

　　此后，日本政府以及各都道府縣對教師輪崗相關(guān)政策規(guī)定不斷加以補(bǔ)充和完善，使得政策所涵蓋的方面愈發(fā)全面。例如，于1971年5月28日出臺的《關(guān)于公立義務(wù)教育各學(xué)校教職工的薪資等相關(guān)內(nèi)容的特別舉措》中，對于教職工的薪資組成作了詳細(xì)說明。1974年2月25日，日本政府頒布的《關(guān)于提高學(xué)校教育水準(zhǔn)、確保義務(wù)教育學(xué)校的教育職員人才的特別措施法》中，明確規(guī)定了與一般公務(wù)員的薪資相比，義務(wù)教育學(xué)校的教育職員薪資要有更優(yōu)厚的待遇。2006年12月22日，日本修訂了1947年3月31日出臺實(shí)施的《教育基本法》，對“教育目的及理念、教育實(shí)施的基本內(nèi)容、教育行政、法令制定”四個方面做了新的詮釋。2015年8月8日，日本政府頒布了《國家負(fù)擔(dān)義務(wù)教育費(fèi)法》，2016年12月14日，出臺的《關(guān)于確保義務(wù)教育階段的教育機(jī)會的法律》，都旨在保障全體公民接受義務(wù)教育的權(quán)利。

　　經(jīng)過半個多世紀(jì)的運(yùn)行和調(diào)整，日本教師輪崗制度實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大，教職工既可以在各市、町、村進(jìn)行輪崗，也可以在都道府縣一級的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行輪崗。教師輪崗在較大程度上促進(jìn)了日本義務(wù)教育的公平性。

　　2 從教師輪崗到教職工輪崗

　　經(jīng)過半個多世紀(jì)的不懈努力，日本教師輪崗制度的實(shí)施愈發(fā)成熟。日本文部科學(xué)省于2019年展開對全國范圍內(nèi)各類學(xué)校教師的統(tǒng)計調(diào)查，2021年3月25日在e-stat(日本政府統(tǒng)計各類調(diào)查數(shù)據(jù)的綜合網(wǎng)站)上公開各類相關(guān)數(shù)據(jù)。根據(jù)調(diào)查結(jié)果報告顯示，2019年日本公立小學(xué)教師輪崗人數(shù)為63886人，輪崗率約為15%，公立初中教師輪崗人數(shù)為36689人，輪崗率約為16%，公立高中教師輪崗人數(shù)為20945人，輪崗率約為10%。

　　日本文部科學(xué)省在教師輪崗的對象、時間、地域、流程等具體內(nèi)容方面并沒有做統(tǒng)一規(guī)定，而是立足于本國國情，各都道府縣根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，注重有針對性地制定相關(guān)教師輪崗政策，但是核心是一致的，即以學(xué)生教育為本，推進(jìn)全國范圍內(nèi)的教育均衡發(fā)展，將輪崗真正落實(shí)到教師身上。在日本教師輪崗制所涉及的對象方面，包括了兩方面人員。一是學(xué)校教學(xué)層面的教師，包括校長、副校長、教導(dǎo)主任、教師等由上到下教學(xué)層面的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和教師；二是管理學(xué)生事務(wù)的職工，有學(xué)校醫(yī)務(wù)室相關(guān)職員、宿舍管理員、營養(yǎng)師等。由此可見，日本教師輪崗制度已擴(kuò)大演化為公立學(xué)校全員流動的教職工輪崗制度。

　　日本各地方自治體實(shí)行教師輪崗的基本原則是統(tǒng)一規(guī)定與自愿相結(jié)合。公立中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校、特別支援學(xué)校的教師在一所學(xué)校任職的最長時間是7年，但也有少數(shù)地區(qū)的規(guī)定是10年，例如大阪府。超出規(guī)定時間之后，就必須按照法律規(guī)定強(qiáng)制參與輪崗。此外，在同一學(xué)校任教時間在3年以上8年以內(nèi)的公立中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校的教師，任教時間在5年以上6年以內(nèi)的新任職教師，都可以自愿提出輪崗申請。對于校長、副校長等學(xué)校管理者，一般在3年以上5年以內(nèi)自愿提出人事調(diào)動申請的比較多。

　　此外，遇到其他一些特殊情況也需要進(jìn)行人事調(diào)動。例如學(xué)校里一門課程的執(zhí)教教師過多，需要均衡其他科目的師資力量；學(xué)校教師的年齡構(gòu)成過于單一時，需要進(jìn)行輪崗從而優(yōu)化“年輕層、中堅層、資深層”的師資力量結(jié)構(gòu)；夫妻兩人在同一學(xué)校執(zhí)教、夫妻兩人在同一市、村、町的管理層的情況下，要求夫妻中一人進(jìn)行輪崗；子女不可以在父母執(zhí)教的學(xué)校學(xué)習(xí)；由于自身丑聞而受到懲戒處分的教師必須進(jìn)行輪崗；由于教師自身教學(xué)能力出色，接受了其他學(xué)校的任職邀請等。

　　之所以出現(xiàn)如此細(xì)化的教職工輪崗要求，主要是因為日本政府追求師資力量均衡配置，以使全國各地的教育公平，從校長等管理層教職工到從事教學(xué)的基礎(chǔ)教職工都參與輪崗，也有力保證了每個學(xué)校的教育活力。

　　3 日本如何實(shí)施教師輪崗制

　　日本政府在教師輪崗的具體實(shí)施流程方面，注意尊重教師個人的意愿。各個地方自治體都有著詳盡的實(shí)施程序。具體實(shí)施范圍以及日期雖然有些差異，但基本內(nèi)容是一致的。

　　根據(jù)歷年日本教師輪崗情況來看，教職工一般是在都道府縣下一級的市、町、村內(nèi)部進(jìn)行輪崗。如果教師由于結(jié)婚、搬家等客觀原因而想要調(diào)去其他都道府縣，就需要遵循地方自治體的規(guī)定，通過當(dāng)?shù)氐慕處熶浻每荚嚒５牵鶕?jù)地方自治體的不同，也會考慮到教師的較長教齡和豐富經(jīng)驗從而免除考試而直接使其入職。

　　根據(jù)日本各地方自治體的教育委員會網(wǎng)站顯示，一般在每年的10月上旬，各都道府縣教育委員會對本年度教師輪崗制的實(shí)施區(qū)域、實(shí)施要求等具體內(nèi)容以綱要的形式進(jìn)行公布，并向符合輪崗資格且有輪崗意愿的教師分發(fā)輪崗意向表。意向表一般包括如下內(nèi)容：是否希望進(jìn)行輪崗以及理由，三個想調(diào)去的市、町、村，是否愿意去偏遠(yuǎn)地區(qū)，關(guān)于“公立小學(xué)、公立中學(xué)、特別支援學(xué)校”三種學(xué)校類型的選擇，希望教授的科目或指導(dǎo)的活動等。此后，在10月下旬，教師基于自己的意向與校長進(jìn)行面談，并且提交輪崗意向表。校長在匯總意向表之后上報市、町、村一級的主管部門審核，最后由都道府縣一級的教育委員會教育長進(jìn)行審批。次年2月上旬，提交了輪崗意向書的教師會被告知分配地區(qū)與自己的志愿是否一致，但如若不一致也不能告知所調(diào)去的地區(qū)。在3月上旬，教師通過內(nèi)部通知得知所調(diào)去的學(xué)校，并與學(xué)校的校長取得聯(lián)系。緊接著，在3月末，會在報紙、網(wǎng)站等平臺上對輪崗名單進(jìn)行公示。一般說來，在4月1日新學(xué)期開始之前，有人事調(diào)動的老師就可以去新學(xué)校上任了。

　　經(jīng)過多年的實(shí)踐，這種實(shí)施程序在一定程度上尊重了教職工本人的意愿，也側(cè)面提高了教職工參與輪崗的積極性，是保障輪崗順利實(shí)施的重要舉措之一。

　　4 教職工津貼的制度保障

　　經(jīng)過長年摸索總結(jié)，日本政府以教師為本，構(gòu)建起了完整且合理的教師待遇津貼相關(guān)的經(jīng)濟(jì)保障政策與管理制度，竭力為輪崗的教職工提供全面有力的支持和保障。

　　在工資方面，日本教師被稱為“教育公務(wù)員”，屬于高薪群體。1974年2月25日，日本政府頒布的《關(guān)于提高學(xué)校教育水準(zhǔn)、確保義務(wù)教育學(xué)校的教育職員人才的特別措施法》中，明確規(guī)定日本教師工資應(yīng)比其他普通公務(wù)員高4%。根據(jù)2021年3月25日在e-stat上公開“2019年全國各類學(xué)校教員統(tǒng)計調(diào)查”相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，公立幼兒園教師平均月薪是26.64萬日元，約合人民幣1.55萬元；公立小學(xué)教師平均月薪是33.61萬日元，約合人民幣1.96萬元；公立初中教師平均月薪是33.77萬日元，約合人民幣1.97萬元；公立高中教師平均月薪是35.82萬日元，約合人民幣2.09萬元。

　　日本政府也制定了相關(guān)法律法規(guī)來推動義務(wù)教育的順利實(shí)施，解決教職工的經(jīng)濟(jì)問題。比如，1948年7月10日頒布的《關(guān)于市町村學(xué)校教職員薪資的負(fù)擔(dān)法》(最后修訂于2017年)、1949年1月12日公開的《教育公務(wù)員特例法》(最后修訂于2017年)、1958年4月25日出臺的《關(guān)于國庫承擔(dān)義務(wù)教育學(xué)校設(shè)施費(fèi)等法律》(最后修訂于2006年)、1971年5月28日公布的《關(guān)于公立義務(wù)教育各學(xué)校教職工的薪資等相關(guān)內(nèi)容的特別舉措》(最后修訂于2015年)等，都對日本公立學(xué)校的教職員薪資做了詳細(xì)規(guī)定，所有公立學(xué)校教職員的薪資由都道府縣或是政令指定單位承擔(dān)。所以，日本教師不用擔(dān)心自己的待遇會由于人事變動而產(chǎn)生改變，這使得日本教職工的工資待遇方面有法可依。此外，日本政府也在隨著時代的發(fā)展不斷修訂相關(guān)法律法規(guī)，始終保持政策的與時俱進(jìn)。

　　除工資保障外，日本政府還非常注重對教職工輪崗時的津貼補(bǔ)助政策進(jìn)行完善，從而盡可能地解決教職工的后顧之憂。日本政府制定了一系列的經(jīng)濟(jì)保障政策，為確保輪崗的順利實(shí)施保駕護(hù)航。例如，1954年6月1日，日本出臺了《偏僻地區(qū)教育振興法律法規(guī)》(最后修訂于2014年)，旨在積極推動優(yōu)質(zhì)師資力量向偏遠(yuǎn)地區(qū)流動，提高自然、經(jīng)濟(jì)、文化等條件較落后地區(qū)的教育水平。該法中設(shè)置了“偏僻地區(qū)津貼”，將偏僻地區(qū)劃分為五級，每級設(shè)置的津貼額度也不一樣。此外，還根據(jù)地方自治體的不同設(shè)置了搬遷津貼、寒冷地區(qū)津貼、長距離人事調(diào)動津貼等。有效地保障了教師的權(quán)益，提高了教師去偏遠(yuǎn)地區(qū)赴任的積極性。

　　5 日本教師輪崗的不足

　　隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，日本教職工輪崗已經(jīng)取得了非常大的成效，但也存在著一些問題，主要體現(xiàn)在兩個方面，一是制度本身的局限性，二是教職工輪崗面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

　　首先日本教師輪崗制度過于程式化，導(dǎo)致一些有能力的年輕教職工受到上級的壓制，得不到發(fā)展。日本教師輪崗制的最終任命權(quán)雖然歸各都道府縣教育委員會所有，但從教職工的角度來說，校長才是直接接觸到意向書的人，權(quán)限過大。如果與校長之間存在矛盾，可能會發(fā)生不顧教師個人意愿而被強(qiáng)制進(jìn)行人事調(diào)動的情況。例如，年輕老師提出近期要與附近地區(qū)的某人結(jié)婚，但校長卻故意忽略其訴求而將其調(diào)到很遠(yuǎn)地區(qū)的情況。此外，如果和各縣教育委員會人事部的公務(wù)員有人脈關(guān)系，那么也會存在部分教職工通過不正當(dāng)手段而調(diào)到想去的學(xué)校的情況。這需要政府加強(qiáng)對輪崗過程中出現(xiàn)的程序繁雜、人事管理層權(quán)限過大等方面的問題加以重視并予以改進(jìn)。

　　其次，不管教職工的年齡大小、教齡長短，大部分教職工經(jīng)歷人事變動后，在新的學(xué)校里都會遇到各種各樣的苦惱，主要體現(xiàn)在文化差異、人際關(guān)系和個人生活三個方面。

　　在文化差異方面，如果新學(xué)校的環(huán)境、校內(nèi)遵循的規(guī)則、校內(nèi)文化等與之前任職學(xué)校差異過大的話，教職工內(nèi)心可能會有比較大的落差，并難以適應(yīng)新學(xué)校的文化。此外，如果教職工去了偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校輪崗，可能不得不接受“水土不服”的境況。新學(xué)校的規(guī)則、習(xí)慣等沒有跟上內(nèi)地的發(fā)展步伐，而調(diào)去的教職工又無法輕易改變校內(nèi)規(guī)則，對于已經(jīng)習(xí)慣先進(jìn)管理方式的教職工來說，適應(yīng)相對滯后的學(xué)校文化是比較困難的。例如，有學(xué)校盛行加班文化，每天加班到很晚，甚至假期也會被強(qiáng)制要求去學(xué)校工作。甚至有的學(xué)校會優(yōu)先考慮管理層的想法，從而否定教職工提出的建議或質(zhì)疑。

　　此外，人際關(guān)系的變化可以說是輪崗教職工面臨的最大的難題。教職工進(jìn)行人事調(diào)動后，必然要重新構(gòu)建與學(xué)生、同事等相關(guān)人員的關(guān)系，但在這個過程中，新教師與未進(jìn)行輪崗的教師之間經(jīng)常由于價值觀、思考方式的不同而產(chǎn)生各種交際難題。例如教師之間缺乏集體意識，通常表現(xiàn)為“不同意一起做小組工作、同事不會解答自己關(guān)于工作的問題”等方面。此外，也會出現(xiàn)新老教職工受到不平等對待的現(xiàn)象。由于一些學(xué)校的“強(qiáng)權(quán)制度”，管理層利用職權(quán)之便，給輪崗教職工強(qiáng)制增加很多職責(zé)范圍外的工作；也有管理層人員不論場合，甚至在學(xué)生們面前呵斥新教職工，讓其在學(xué)生面前失去威嚴(yán)；一些學(xué)校也會出現(xiàn)“職場性騷擾”現(xiàn)象，部分位高權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)仗著自己的權(quán)利騷擾輪崗教職工，給他們的日常生活以及工作帶來很大的困擾。

　　長期以來，由于個人心理、經(jīng)歷等方面的問題，部分輪崗教職工會出現(xiàn)難以適應(yīng)新地區(qū)的生活、工作，憂慮自己的家庭等問題。這些問題不容忽視。對于輪崗的教職工來說，自己的生活圈子產(chǎn)生了變化，會短暫性地出現(xiàn)焦慮等心理問題。此外，對于已經(jīng)結(jié)婚生子的教職工來說，既要贍養(yǎng)年邁的父母，又要考慮育兒方面的問題。尤其在父母生病的情況下，會非常憂心老人的看護(hù)問題。在育兒方面，是一家人一起搬去輪崗的地區(qū)，還是把孩子和家屬留在原居住地生活、學(xué)習(xí)等，也是一個難題。教職工身后是一個個小家庭，要考慮的問題很多，要做到毫無牽掛而進(jìn)行輪崗是很難的。政府需要為教職工解決后顧之憂，讓他們放心將身后的家庭交給政府，才能將教職工輪崗制度順利推行下去。

　　6 日本教師輪崗制度的經(jīng)驗

　　日本實(shí)施教師輪崗制已有半個多世紀(jì)，據(jù)OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)的調(diào)查顯示，在全球35個富裕國家中，日本提供給學(xué)生的教育是最公平的。

　　首先，完善法律制度和相關(guān)政策，以使得教師輪崗有法可依。日本在二戰(zhàn)結(jié)束后開始實(shí)行教師輪崗，但起初幾年效果并不理想。但隨著《關(guān)于地方教育行政組織以及運(yùn)營的法律法規(guī)》的正式出臺，教職工輪崗開始有規(guī)可循，教師輪崗也逐漸在日本全國范圍內(nèi)有序展開。此后幾十年內(nèi)，經(jīng)過適時修訂，政策體系逐漸完善，輪崗教師的人數(shù)也越來越多。

　　其次，日本在基礎(chǔ)教育投入巨大，中小學(xué)的校園設(shè)施按國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。不管是東京都內(nèi)還是比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)的學(xué)校，校內(nèi)設(shè)施都配備齊全，這也使得日本教職工輪崗時，無論去到了哪個學(xué)校，可以較快適應(yīng)新的學(xué)校環(huán)境，一般不會產(chǎn)生過大的心理落差。

　　再次，日本設(shè)立《偏僻地區(qū)教育振興法律法規(guī)》《關(guān)于市町村學(xué)校教職員薪資的負(fù)擔(dān)法》等法律法規(guī)，設(shè)立單身赴任津貼、地域津貼、偏遠(yuǎn)地區(qū)津貼、寒冷地區(qū)津貼等各種津貼，為輪崗教師提供了制度和經(jīng)濟(jì)保障，解決了教師的后顧之憂，從而吸引更多教師去經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)輪崗。

　　最后，對于每一位進(jìn)行人事調(diào)動的教師而言，學(xué)校條件的落差、人際關(guān)系、教學(xué)環(huán)境差異等方面的問題都會帶來心理壓力。此時，及時的心理疏導(dǎo)十分重要。為此，可以在學(xué)校或相關(guān)部門設(shè)置心理輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，定期關(guān)心、詢問輪崗教師的生活及工作情況，幫助他們盡快適應(yīng)新學(xué)校、新地區(qū)的工作、生活環(huán)境，以促使輪崗教師對教學(xué)工作始終保持積極的態(tài)度。

　　日本教師輪崗制的實(shí)踐表明，對于輪崗的教職工不應(yīng)該只限于法律法規(guī)的確立，而是更應(yīng)該注重教職工們的憂慮，為他們提供經(jīng)濟(jì)保障、心理支持，只有如此才能盡量減少教職工的后顧之憂，促進(jìn)教職工輪崗的有效實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展和真正的教育公平。

　　(作者：楊洪俊 虞夢佳，分別系南京工業(yè)大學(xué)外國語言文學(xué)學(xué)院副教授、碩士研究生。本文系南京工業(yè)大學(xué)2021年黨建與思想政治教育研究課題“高校日語課程思政建設(shè)研究”〔立項編號：SZ20210208)〕的階段性成果)