5省農村法治狀況調查：農村逐漸清除“法治荒地”

　　江蘇省東海縣曲陽鄉城南村在換屆選舉中，嚴格選人標準，嚴明換屆紀律，確保能夠選出一批能夠服務群眾、帶領群眾致富的農村帶頭人。

　　黨的十八大以來，隨著全面依法治國戰略的深入推進，農村法治狀況明顯改善。從農民積極參與基層自治，到基層干部依法辦事，再到法治助力平安農村建設，法治正在成為農村治理現代化強有力的支撐和保障。

　　歷時一個多月，本報多路記者調研采訪了江蘇、安徽、江西、山東、云南等5省農村法治狀況，既觀察到農村社會治理中面臨的種種“成長煩惱”，更感受到近年來法治在廣大農村落地生根、開花結果的可喜變化。

　　與城市相比，農村人情社會、熟人社會的特征更加明顯。長期以來，農村講情講理重于講法的確是現實。但隨著農村經濟社會的不斷發展，農民對法治的需求日益強烈，講法的重要性也日益凸顯。當然，由于種種原因，在我國廣大農村還存在農民渴望法治卻又遭遇法治尷尬的情況；還存在矛盾糾紛多發高發與農村法治力量不足、村民法治意識淡薄的困境。

　　令人欣喜的是，隨著全面依法治國的深入推進，農村逐漸清除“法治荒地”，農村法治建設走上快速發展的軌道。鄉土中國的法治色彩亮起來了。

　　選出好干部，帶著群眾干

　　基層治理熱情高

　　6月30日，一場特殊的投票在云南省玉溪市紅塔區北城街道后所社區的公房舉行——表決后所社區《居民公約》以及《集體經濟組織成員資格認定辦法》。

　　兩份文本已經提前貼在了公房門口，不少居民圍在四周熱烈討論，村民阮麗瓊就是其中之一。“上次不是說，再婚的要按比例分紅嗎？怎么改成滿5年后就能全額分紅了？”阮麗瓊指著相關條文，有點不解。“我們咨詢了律師，說這不符合法律規定，這個權利要么有，要么沒有，不能按比例來。”后所社區黨總支書記周紹良的解釋得到了阮麗瓊的點頭認可。

　　紅塔區今年在全區全面鋪開了《村(居)民公約》和《集體經濟組織成員資格認定辦法》修訂工作，得到了群眾的積極響應。104個村、社區中，最少的修改了五六次，多的修改了十幾次，充分吸收了村(居)民提出的意見建議，平均參與投票率和贊成率均超過80%。

　　一個成熟的社會，離不開每一個人對社會公共事務的關心，在農村更是如此。

　　作為我國社會主義民主政治的基本政治制度之一，基層群眾自治制度是我國最直接、最廣泛、最生動的社會主義民主實踐，全國直接參與基層群眾自治的農村人口超過6億。億萬農村群眾按照村民委員會組織法的程序和要求組織起來，進行自我管理、自我教育、自我服務，“自己的事自己做、大家的事大家辦”，極大促進了農村經濟和社會發展，在新農村建設中發揮著中流砥柱的作用。

　　村民自治最重要的價值就是在民主化進程中，建立起一系列民主規則和程序。盡管村民自治制度經歷了一個復雜曲折的過程，在實踐中也遇到不少困難和問題，但隨著農村經濟社會的不斷發展，村民自治以其內在的價值和力量不斷在實踐中開辟道路，顯示出旺盛的生機和活力。

　　4月下旬，江蘇省灌南縣李集鄉和興村新當選的村委會主任惠建忠從杭州趕回老家，帶著在杭務工同鄉捐出的10多萬元，回村里修橋鋪路。與別的村主任不同，惠建忠是一位“跨省選舉”出的村主任。原來，和興村3800余名選民中，有近2000人常年在杭州務工。這些人的民主權利如何保證？經過逐級請示，最終在杭州設立了和興村換屆選舉的“分會場”。

　　“在杭州還能參加老家村委會的換屆選舉，咱可得好好斟酌。”在杭州從事保安職業的姚冠軍說。核對身份、領票、寫票、投票，投票全程都有錄像……投票當天，從早上9點到下午5點，來投票點投票的和興村選民絡繹不絕。最終，惠建忠高票當選新一任和興村村委會主任。

　　在這一輪的村(居)換屆選舉中，江蘇不少地方都像和興村一樣開展了創新探索。無錫市梁溪區利用“互聯網+”進行電子登記；金湖縣對投票站進行全視角視頻投影；靖江市在重點村離任經濟責任審計中引入第三方評估……來自江蘇省的統計數據顯示，在這一輪村(居)換屆中，全省共有選民5809.1萬人，登記選民5750.9萬人，登記率達99%；參加投票的選民5438.8萬人，參選率94.6%，其中農村社區參選率達97.2%，較上一屆提高2%。

　　踴躍參加民主選舉、主動參與村務決策、積極制定村規民約、成立村務監督委員會……近年來，農村群眾對于行使民主權利、管理自己的事情、創造幸福生活的熱情更高了。

　　農村法治建設離不開村民的自覺參與和積極行動，這不僅是重要的民主實踐，也使得農村法治面貌悄然改變：村里的大事小情不再由幾個人說了算，村民都有發表意見的權利，村委會成了村民利益的“守護者”；村級賬本不再是一本糊涂賬，月月張貼、事事公開讓村民足夠放心；補貼、低保、扶貧款不再是被盯上的“唐僧肉”，真正實現了精準扶貧，保障了“最有需要的人”。

　　實踐證明，當廣大農村群眾參與公共事務管理的熱情被點燃，他們對法治的渴望更加迫切。他們既是農村法治建設的受益者，更是法治建設的主體和最大推動力。

　　講法，比“講蠻”好

　　學法用法解決問題靠法

　　傳統文化觀念使得農村地區追求一種“無訟”的生活狀態，在解決矛盾糾紛、維護自身權益時，“情”和“理”要大于“法”，談“法”就是傷感情、沒面子。所以，農民對于法律大都選擇疏遠，既不懂法，又缺乏學習法律的主動性、積極性；既不會首先考慮用法律維護合法權益，對于參與法治建設也沒有多大積極性。培養農民的法治意識、樹立他們的法治信仰，成為農村法治建設成敗的關鍵一環。

　　在江西省撫州市崇仁縣，有一位73歲的老人黃壽孫。

　　他家簡直就是一個小型的法律工作室，一張辦公桌放滿了法律咨詢、糾紛登記等桌簽，15平方米的空間堆滿了各種卷宗資料，調解申請書、調解受理登記表、調查記錄、事故認定書復印件、醫院出院記錄、調解協議書、調解回訪記錄等應有盡有，并且記錄得清晰規范。

　　“我干了30多年的基層普法宣傳和人民調解工作，退休后，又被返聘擔任鄉鎮法律服務所所長兼普法辦主任，所以在家搭建了這樣一個工作平臺。”黃壽孫說。作為崇仁縣重點培養的“一戶一位‘法律明白人’”之一，黃壽孫曾經參與了多起矛盾糾紛的調解工作。

　　“以前一些農民逢事必鬧、十分蠻橫。通過一戶一位‘法律明白人’活動，越來越多的人認識到，講法比‘講蠻’(方言，意為蠻不講理)好！”提及在農村全面開展培養一戶一位“法律明白人”活動，崇仁縣委書記程新飛深有感觸地說。

　　如何讓農民在講情講理的同時，也講法信法？各地都進行了諸多有益的探索，送法下鄉就是一例。

　　“以前有事得花錢請律師，現在律師不請自來，還免費服務！”山東省萊蕪市孔家莊村村支書謝恒木說的，正是萊蕪市實施的“百名律師包千村”行動。從2015年以來，萊蕪市通過政府采購的形式，選配169名法律顧問，實現了全市1067個村(社區)的全覆蓋。這些法律顧問通過提供法律咨詢、普法宣傳、法律援助等方式，把法律服務送到田間地頭，打通了送法下鄉的“最后一公里”。

　　沒有農村的法治化，就不可能有整個中國的法治化。現在，農村正在進行的多項重大改革，比如農業供給側結構性改革、農村集體產權制度、農村土地制度改革等等，都涉及農民、農村的重大利益，更需要用法律為改革保駕護航。

　　“我們現在正在進行農村土地確權工作，但在推進中遇到的矛盾糾紛很多。”江蘇省溧陽市戴埠鎮新橋村村支書陳朝輝說，原來分的柴火山常年沒人打理，有的連東南西北的“四至點”都搞不清楚，現在要確權，群眾爭得很厲害，“但國家政策規定得很原則，歷史遺留問題不好解決啊。”

　　溧陽的辦法是讓群眾充分參與到改革當中來。溧陽在全市175個行政村都成立了“百姓議事堂”，邀請大家信得過的百姓代表，參與協商討論有關土地確權、流轉、承包、征收等關涉群眾切身利益的問題。

　　“我們這些人大多是老黨員、老干部，東家長西家短搞得比較清楚。讓我們來做調解、拿方案，村民們大都很信服。”“議事堂”成員戴康留說，不僅如此，調解的過程也是普法的過程，結合身邊人、身邊事，大家更能明白法律是怎樣規定的，法治的種子也就播進了每個村民的心里。

　　在定紛止爭中依法維權

　　矛盾化解不出村

　　“明明簽了協議，憑什么就不算數了？”山東萊蕪市的村民陳某又急又氣。出了什么事？原來在2015年3月，家住大王鎮姚家莊的陳某在駕駛一輛貨車無證上路時，與鄰村一名正騎著摩托車的村民王某發生了交通事故，王某被撞之后經搶救無效死亡。這事經過調解，陳某同意一次性給予16萬元的賠償。

　　然而，問題卻沒有他以為的那樣“擺平”了——王某的兒子雖然在調解協議書上簽了字，也出具了諒解書，但是王某的女兒還是不依不饒拒絕簽字，提出要告到法院去，追究陳某的刑事責任并索賠50萬元。

　　陳某趕緊找到包村律師孫立英。一接到這個案子，孫立英就著手調查了解事情的來龍去脈。“我給他詳細解釋了相關法律問題，告訴他，王某的女兒有權提起訴訟，他只有盡力爭取對方諒解，才可能被從輕處罰。”孫立英說。

　　這一番釋法析理讓陳某恍然大悟，隨后就表示一定會積極賠償。最終，陳某獲得了對方諒解，被從輕判處緩刑。

　　像這樣靠法律化解矛盾的故事在山東萊蕪可以說村村都有。萊蕪市司法局局長朱衛恒說，律師“包村”能積極參與到矛盾糾紛調解中來，在定紛止爭中引導村民依法表達訴求、依法維權，“最終實現‘小事不出村、矛盾不上交’。”

　　“抬頭不見低頭見”，這種農村日常生活真實寫照反映出的人情社會，決定了許多家長里短的矛盾糾紛化解，一邊要依法合規，另一邊也要合乎情理、照顧面子。

　　在安徽蚌埠固鎮縣，有一群被稱為“大佬支”的人常常被鄉親們請去“評評理”。這些人專門在農村為人操辦婚喪嫁娶等紅白事，熟諳當地人情禮俗，在村民之間頗有威信。因此，每當村民們發生了口角、糾紛，最先想到就是找“大佬支”來居中說和。

　　徐從友就是固鎮縣連城鎮的一名“大佬支”。他告訴記者，從夫妻吵架到土地糾紛，什么樣的矛盾糾紛他都調解過：“大家都是鄉里鄉親，抬頭不見低頭見，總要講幾分人情、面子。如果一上來就講法律，你不合法他合法，有些傷感情。請我們來說和就不一樣，大家坐下來，細細談、慢慢聊，事情很快就解決了。”

　　除了“大佬支”，當地還發動了包括老黨員、老教師在內的“五老人員”來參與調解糾紛，并通過每成功調解一起就給予50到200元補貼的方式調動其積極性。“這些人人熟、地熟、情況熟，出現糾紛就能第一時間在村里得到處理，把矛盾化解在萌芽狀態。”連城鎮黨委書記張公民說。

　　像這樣充分調動民間力量參與矛盾調處化解的經驗，全國各地根據自己的實際情況，有許多創新探索。云南玉溪紅塔區在修訂村規民約的過程中，明確提出：“要根據村社風俗習慣和群眾基礎，理出可以利用的政策措施，把一些群眾認同的土辦法吸收到村規民約中來。”

　　北城街道古城社區在修訂過程中，將鄰里和睦、熱心公益、互幫互助等內容都列入其中。在古城社區的《村民公約》中，記者看到，其中明確提出“鄰里糾紛，應本著團結友善的原則協商解決，協商不成可申請社區調解委員會調解，也可依法起訴。但不得‘以牙還牙、以暴制暴’。”

　　社區黨總支書記、居委會主任張德生說：“村規民約是農村自治的重要依據，也是在農村倡導知榮辱、爭先進良好風氣的最好抓手。用村規民約來推動基層民主法治建設、構建和諧穩定的社會環境，最適合不過了。”

　　治安防控用上“互聯網+”

　　平安農村更放心

　　農村是法治建設的薄弱環節，確保農村社會的長治久安，就需要綜合施策、群防群治、多管齊下，才能營造安全穩定的社會環境，服務農村經濟社會發展的大局。

　　安徽省固鎮縣的陳成林曾經接到這樣一個電話，詢問他家周圍社會治安如何、發現存在什么違法違規行為：“最后還主動問我有沒有什么意見想向縣里反映，于是我就提了一句附近飯店的燒烤有污染，影響了群眾生活。”沒想到，僅隔一天，鎮政府和居委會的干部找到他了解情況，飯店的污染問題很快得到了徹底治理。

　　“電話訪平安”，這是固鎮縣通過設立的縣安全感滿意度調查中心隨時了解農村社會平安建設動態的一個舉措。僅今年上半年，像這樣的電話調查就有效撥打共計1.38萬個，解答老百姓關于法律、政策、咨詢各類疑問860個，對于群眾反映的156件事項均進行了及時交辦、督辦和跟蹤回訪，目前已全部辦結。

　　群眾的眼睛是雪亮的，法治要想樹立威信，讓老百姓遇事就能找法用法，黨政領導干部首先得率先垂范，尤其是政法機關必須做表率。

　　“以前一趕上農村有征地拆遷這樣的事情，派出所就安排警力到現場去。可現在情況有了很大改變，如果要出警，就必須問清楚征地拆遷的手續全不全、程序合不合法。”江蘇溧陽竹簀鎮派出所所長王峰告訴記者，農村的法治生態正在發生可喜變化，除了過去在非法拆遷、野蠻拆遷中出現的問題得到了治理，而且派出所里如今能夠實現全程錄音錄像，保證了犯罪嫌疑人的權利從進入派出所的第一刻就有保障，杜絕刑訊逼供的發生。

　　除了傳統的治安防控手段，隨著互聯網等新技術飛速發展，農村社會的平安建設也有了“彎道超車”的機會。

　　記者來到安徽固鎮縣澮南村村民王情家時，王情的丈夫正外出打工，家里只留下了她和孩子。王情告訴記者，因為丈夫長年在外，家里萬一出了什么事沒個男人總是讓人有些擔心。其實像她這樣的情況在當地農村并不少見，不僅在家的村民不放心，在外務工的青壯年村民對留守的兒童、婦女、老人更是牽腸掛肚。

　　“不過現在好了，政府給我們家里免費安裝了一臺一鍵報警求助器，如果出現緊急情況一按按鈕，不僅村里的民警、村干部能知道，而且我丈夫的手機上也能收到信號。”王情邊向記者展示鑰匙環大小的一鍵報警裝置一邊說。“有了這樣的技術，在農村不僅能夠實現警情的第一時間處置，而且也讓村民的其他救助事項，特別是空巢老人、留守兒童的需求得到及時回應。”固鎮縣政法委副書記、縣綜治辦主任丁恒賢說。

　　不僅如此，固鎮縣還運用科技打造了一套信息化立體化治安防范體系。據介紹，該縣將農村社會納入了“天眼護家園”項目，在城區監控整合的同時，還在農村易發案地區、主要道路和路口、公共復雜場所，建設監控點、“電子圍欄”、治安電子卡口、治安高空瞭望點等，實現了縣域內全方位精確跟蹤監控。

　　記者在澮南村看到，該村建成的視頻監控系統，不僅可以做到進出車輛、人員的自動識別，還能讓村民隨時隨地通過自己的手機查看每一處監控視頻，讓不法行為無處藏身。“有了‘互聯網+’的農村治安防控，守望相助不再是什么難事了。”丁恒賢說。

　　后記

　　法治強，農村更美好

　　郡縣治，天下安；鄉村治，百姓安。千百年來，鄉土中國的和諧穩定對于國泰民安有著格外重要的意義。在一個多月的調研采訪中，我們有幾點體會和認識：

　　一、增強法治思維，才有農村的善治。農村經濟社會發展不斷加速、城鄉二元結構被打破、城鎮化進程進一步加快，這些因素使得傳統治理模式已經不能適應和滿足農村社會治理的需求。

　　誰來填補農村社會治理的空白？誰來維護鄉土中國的和諧穩定？答案就是法治。在邁向農村治理現代化的征途中，隨著全面依法治國的深入推進，以法治為基調的治理體系在廣大農村扎根成長，法治在農村社會治理中發揮著越來越重要的作用，為農業發展、農村和諧、農民致富保駕護航。

　　二、依法治理，才能順利推進農村改革。法治是規則之治。農村正處于改革的風口浪尖，農村社區建設試點、農業供給側結構性改革、集體產權制度改革、土地制度改革等等一系列改革舉措，使農村經濟社會結構發生了巨大而深刻的變化。在這一關鍵時刻，尤其要注重加強與農村有關的立法修法工作，確保與農村有關的法律制度符合農村的發展需求和客觀實際，有效保護農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等合法權益。

　　三、信仰法治，才能引領農村革故鼎新。良法善治開創法治新風尚。強化農村法治，可以消融農村社會遺存的封建觀念、宗族勢力等，樹立現代法治文化，擁抱現代法治文明。在調研中，記者感到，各地多種形式的法治教育和法治實踐使農民的法治意識不斷增強，運用法治思維和法治手段維護權益、推動發展的能力不斷提高。遇事找法、辦事依法、解決問題靠法逐步成為共識，村規民約對接法律法規，鄉風更加文明。

　　四、農村法治建設要注重法理與情理的協調統一。中國人講究天理、人情、國法。在廣大農村，“公序”的建立更是離不開“良俗”的支持。道德、習俗、禮儀，以及傳統的村規民約等等，都是治理農村、發展農村的重要資源、寶貴財富。在農村厲行法治，需要合乎情、循于法，要充分發揮調解等多元化矛盾糾紛解決機制的作用。德法兼容、德法并進，為處在快速變革中的農村提供潤滑劑、穩壓器。

　　唯有堅持法治定力、久久為功、扎實推進，農村法治才能結出碩果，廣大農村才能全面奔小康，明天更美好！

　　(本報記者張毅、廖文根、彭波、張洋、徐雋、張璁、魏哲哲、倪弋報道)