國家監察體制改革試點收獲：探索監察官制度，推進人才建設

­　　深化國家監察體制改革、制定國家監察法，是黨中央審時度勢作出的重大決策部署。習近平總書記高度重視，多次主持召開中央政治局常委會議、中央政治局會議、中央全面深化改革領導小組會議專題研究，每次都發表重要講話，彰顯出強烈的使命擔當和自我革命的勇氣。

­　　國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央確立的一項事關全局的重大政治改革，是落實黨的十八屆六中全會精神的重大舉措，對于堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，進一步整合反腐敗工作力量，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，具有重大而深遠的意義。

­　　2016年11月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三地設立各級監察委員會，探索實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

­　　2016年12月底，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了一項重要決定——《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。

­　　實際上，2016年1月，習近平總書記就在十八屆中央紀委六次全會上發表重要講話指出：“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。

­　　2017年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上強調：“要積極穩妥推進國家監察體制改革，加強統籌協調，做好政策把握和工作銜接。”這為進一步深化國家監察體制改革指明了方向。

­　　中央選擇在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點，為監察法的制定和監察體制改革在全國推開提供重要借鑒。今年1月至5月，北京市及其所轄16區縣，浙江省及其所轄11個地級市、90個縣市區，山西省及其所轄11個地級市、119個縣市區監察委員會全部宣告成立。

­　　試點地區認真貫徹落實黨中央的部署要求，積極堅定，穩妥審慎，大膽改革，勇于實踐，圓滿完成省市各級監委組建及職能運行、機制建設等改革任務，為監察體制改革在全國推開積累了可復制的經驗。

­　　三地試點直擊改革關鍵點

­　　全國人大常委會作出試點工作決定后，北京市、山西省和浙江省的監察體制改革試點工作依法啟動。

­　　通觀試點地區的改革實踐，均抓住了幾個關鍵點：

­　　其一，三地在改革試點中突出“轉隸”這個工作重點，強調轉隸部門及人員必須是檢察機關反貪污賄賂、反瀆職侵權和預防職務犯罪部門及人員；逐個審核擬劃轉人員的干部檔案，并通過組織部門、駐檢察院紀檢組等多渠道了解情況，把好入口關，特別是政治關、廉潔關。

­　　據統計，浙江省、市、縣三級檢察機關反貪污賄賂等部門共轉隸干部1645名，山西轉隸干部1884人，北京轉隸干部538人。在轉隸、整合的基礎上，北京市、浙江省和山西省分別以今年4月、5月為期限，規定省、地、縣三級監察委員會組建工作的時間表和路線圖，確保按照中央要求提前完成各級監察委員會組建工作。

­　　其二，三個試點地區堅持“全融合”理念，圍繞機構設置，監委與紀委共同設立綜合部門、信訪部門、案件監督管理部門、案件審理部門、執紀監督部門和執紀審查部門，履行紀檢監察兩項職能。

­　　通過統籌安排、整體謀劃，做到機構不增加、人員不擴編、級別不提升，機構編制和人員配置向主責主業集中。重點加強案件監督管理部門、執紀審查部門和案件審理部門人員力量，把熟悉紀律審查和職務犯罪調查的業務骨干充實到執紀審查部門，把熟悉法律知識和訴訟業務的干部充實到案件審理部門。

­　　例如，北京市紀委機關原有23個內設機構，在市級檢察院劃轉10個機構后，市紀委、市監委機關撤并重組為29個內設機構，機構總數比改革前減少4個。

­　　其三，三個試點地區堅持做到辦案力度不改、節奏不變、尺度不松。例如，浙江省監委成立后不久便全面運轉起來，不僅認真履行監督職責，主動出擊，查找問題線索，還認真履行調查職責。

­　　三個試點地區還開展了監察官制度探索。通過調研論證，從職責、任免、任職回避、等級、考核、培訓、獎勵、懲戒、工資保險福利、辭職辭退、退休、申訴控告、考評委員會等方面，明確監察人員任職條件、素質標準和執法保障。通過監察官制度的建立，推進反腐敗專業人才建設，造就政治堅定、紀律嚴明、作風過硬、執法公正、打擊精確、預防有效的國家反腐敗專門力量。

­　　四大工作特色

­　　三個試點地區大膽改革，勇于實踐，積累了可復制的經驗，也體現出了鮮明的工作特色。

­　　——體現了黨對反腐敗工作集中統一領導。北京市委、山西省委、浙江省委分別對試點工作負總責，各級黨委擔負主體責任。

­　　北京市成立了深化監察體制改革試點工作小組，將市人大、市紀委、市委組織部、市委政法委、市檢察院、市編辦、市財政局等部門納入成員單位，強化對試點工作的領導、統籌與服務。

­　　浙江省、山西省均成立了由省委書記任組長，省委副書記、省紀委書記任副組長，省人大常委會、省檢察院等相關部門負責同志任成員的改革試點工作領導小組，確保試點的各項工作有序推進。

­　　——強化了人大及其常委會的權力監督。監委由本級人大產生；監委主任由本級人大選舉產生；監委副主任、委員，由監委主任提請本級人大常務委員會任免。監委對本級人大及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。

­　　三個試點地區的探索表明，人大監督監察委員會的方式不局限于人民代表大會會議期間對其工作報告的審議，監察委員會應主動及時地將全年監察工作中的重大問題，履行監督、調查、處置職責的情況向人大常委會報告，使監察工作自覺置于人大的監督之下。對于人大及其常委會所提出的合理建議，監察委員會必須負責任地聽取并及時采取改進工作的措施。同時，人大還可以對監察委員會的工作提出質詢案，依照法定程序成立特定問題的調查委員會，對特定問題開展調查，這是國家權力機關實施監督的一種重要形式，在調查中發現任何違法違紀情況的可進行個別追究，從而形成濫權必追責的制度安排。

­　　——推進了監察體制改革的機制創新。中央之所以先行開展國家監察體制改革試點，就是希望使頂層設計與基層實踐更好結合，以創造可復制的經驗。

­　　三個試點地區均把制度創新作為重中之重，創制了涵蓋監察范圍、監察職責、監察權限、監察程序、監督管理等內容的監察業務運行工作規程，細化了全國人大常委會授權的12項措施和中央試點方案明確的技術調查、限制出境等2項監察措施使用程序和辦法。

­　　浙江還重新設計了紀檢和監察措施的使用審批程序，確保各項措施規范有序：對同級黨委管理的干部采取措施，必須經監委領導人員集體研究決定，監委主任批準；對普通對象采取監察措施的，則按措施的重要性，設置不同層次的審批程序。對于后者，如采取談話、詢問、查詢等不涉及人身、財產權利的措施時，授予監委分管領導審批的權限；采取查封、扣押、凍結等涉及財產權利的措施時，授予監委分管副主任審批的權限；采取搜查、技術調查、限制出境等涉及人身權利的措施，必須經監委主任批準，請公安機關協助執行。

­　　留置措施是一項嶄新的制度設計。試點地區相繼制定了嚴格的程序規范。規定采取留置措施的，需監委領導人員集體研究、主任同意后報上一級監委批準，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批，期限為三個月；使用、延長、解除留置措施，市縣兩級監察機關都需報省級監察機關備案，而省監察委則需報中央紀委備案。

­　　留置措施的細化和規范，為揭露、證實、懲治腐敗違法犯罪提供了有力的法律武器，適應了腐敗問題違規與違法交織的特點和規律，破解了刑事強制措施難以突破職務犯罪案件的困局。

­　　——貫穿著依法控權、監督制約的法治原則。從試點地區的監察范圍看：浙江省紀委、監委相關負責人已表示，監察委員會完成組建后，將按照管理權限對中國共產黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、人民團體和民主黨派、工商聯機關，國有企事業管理人員以及其他履行公職的人員依法實施監察，做到無死角、全覆蓋。

­　　從試點地區監察權的運行看

­　　一是監委內部監督制約，實行執紀監督和執紀審查部門分設，建立起執紀監督、執紀審查、案件審理相互協調、相互制約的工作機制。

­　　二是監察決定與監察執行的適度分離，明確監委在查辦職務犯罪案件中承擔查詢、查封、扣押、搜查、勘驗檢查以及采取技術調查、限制出境等工作，由公安機關支持配合或具體執行。

­　　三是建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制，明確監委對職務犯罪案件調查終結移送后，由各級檢察機關案管中心受理分流案件，偵監部門審查決定是否采取強制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。對監委移送的案件，如果檢察機關認為案件事實不清、證據不足的，可退回監委補充調查，并擁有決定不起訴的權力，監委對檢察機關的不起訴決定，也有相關的復議程序。在查辦職務犯罪案件中，監委與檢察機關是互相配合、互相制約的關系。

­　　為構建黨集中統一領導的

­　　反腐敗工作體系做好準備

­　　中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山6月20日至22日在貴州省檢查紀檢監察工作時強調，黨中央作出深化國家監察體制改革的決定，省區市黨委紀委要未雨綢繆，關注試點地區改革進展，統一思想認識，做好基礎工作，探索執紀監督與執紀審查部門分設，謀劃組織和制度創新，為構建黨集中統一領導的反腐敗工作體系做好準備。

­　　可以預見，一個機構設置科學，人員配備精干，裝備手段先進，具有強大戰斗力、威懾力和公信力的權威高效的反腐敗監察體系即將應運而生。

­　　在下一階段繼續深化國家監察體制改革的進程中，仍需把握好以下幾個關鍵點：

­　　其一，統一思想，凝聚共識。三個試點地區的經驗告訴我們，深化國家監察體制改革涉及到各級政府和各級檢察機關的職能分割和人員調整，涉及到國家法律的修訂與完善。因此，統一思想認識，是監察體制改革試點工作穩步推進的重要前提。

­　　認真貫徹黨中央監察體制改革的決策部署，就要深刻認識深化國家監察體制改革，是構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。

­　　在基本思路上，深刻理解堅持黨的統一領導，擴大監察范圍、整合監察力量，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系的必要性；

­　　在基本內涵上，深刻理解改變監督權的配置模式，將監察、偵查等執法權能從行政權和檢察權中分離出來，提升整合為集中統一的國家監督權的合理性；

­　　在基本要求上，深刻理解監察機構必須堅持在黨的絕對領導和紀委負責的框架下開展，堅持人民代表大會制度、由人民代表大會選舉產生的正當性；

­　　在職能定位上，深刻理解國家監察機關是國家反腐敗專門機構，是黨的主張轉化為國家意志的重要載體，通過監督國家機關和公務員秉公用權、廉政勤政，確保人民賦予的權力永遠為人民謀利益的目的性。從內心激發出充滿無窮動力的責任擔當，為建立集中統一、權威高效的監察體系，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭盡職盡責。

­　　其二，加強立法，保障改革。深化國家監察體制改革要在全國推開，有賴于在試點工作取得經驗的基礎上，將行政監察法修改為國家監察法。

­　　監察法應突出黨對反腐敗工作的集中統一領導。通過對公權力和公務人員的全方位監督，掌握和控制公共權力依法規范運行的主動權，實現黨內監督和國家監察功能的最大化，以不斷提升黨和國家自我凈化和自我修復能力。

­　　監察法應體現中國特色社會主義監察制度創新。由各級人大選舉產生各級監察委員會，既是社會主義政治制度的內在要求，也是解決機構分散、打擊不力等問題的對策選擇，是實現國家腐敗治理體系和治理能力現代化的組織保障。

­　　監察法應總結黨的十八大以來反腐敗斗爭的新鮮經驗和京晉浙三地的試點經驗。科學定位監察主體的產生、監察范圍的全覆蓋、監察權的職責與邊界、監察運行的程序規范等，以適應反腐敗斗爭的客觀規律和現實需要。

­　　監察法應堅持信任不能代替監督的法治原則，強化對監察機關的監察人員的內外監督。如對采取留置調查措施的，應規定嚴格的程序、期限和審批程序，以及被留置人員的基本人權保障。從而充分體現新形勢下深化改革，加強法治和全面從嚴治黨的客觀要求。

­　　根據全國人大常委會立法安排，《中華人民共和國監察法（草案）》已于6月24日初次審議。根據中央關于監察體制改革的時間表和路線圖，預計在明年的十三屆全國人大一次會議上，將審議通過國家監察法。

­　　其三，未雨綢繆，打好基礎。按照今年6月王岐山同志在貴州的講話要求，非試點地區現在已經可以考慮著手做好試點推開前的準備工作，關注和借鑒試點地區監察體制改革成果，做到未雨綢繆，打好基礎。

­　　作為重大政治改革的監察體制改革要在全國推開，各省級黨委都應與試點地區黨委一樣，扛起主體責任，主要領導親自抓；各級檢察機關特別是反貪、反瀆、預防部門的同志應高度關注試點地區的檢察轉隸的成效和經驗，不斷強化政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，以政治上的堅定篤行做好充分準備，隨時聽從黨和國家的召喚。

­　　（作者為中國反腐敗司法研究中心主任、湘潭大學教授，刊于《瞭望》2017年第31期，原題為《國家監察體制改革試點積累可復制經驗》）