監察體制改革“浙江經驗”：進入監察業務具體實施新階段

浙江被確定為全國監察體制改革試點地區以來——

大膽先行先試 改革落到實處

　　2017年12月26日，杭州市某機關下屬事業單位工作人員余建軍貪污案在杭州市中級人民法院開庭審理。余建軍因犯貪污罪被判處有期徒刑15年，并處罰金200萬元，扣押凍結在案的財物沒收并繼續追繳贓款。這起全國首例監察留置案的宣判，標志著浙江監察體制改革試點工作進入監察業務具體實施的新階段。

　　黨中央確定浙江為國家監察體制改革試點地區的一年多來，浙江省委、省紀委高度重視，把改革試點作為重大政治任務來抓，扛起先行先試責任，周密部署、扎實推進，迅速形成全省上下合力推進改革的思想共識和強大動力，為監察體制改革在全國推開積累了浙江素材、提供了浙江經驗。

　　凝聚改革共識，推動黨對反腐敗工作的統一領導

　　2017年10月11日，浙江省紀委監委調查組工作人員向時任浙江機場集團有限公司黨委委員、副總經理金谷宣布：“經省委批準，我們對你涉嫌違紀、違法并涉嫌貪污犯罪問題進行審查調查，現決定對你采取留置措施。”這是監察體制改革后，浙江省委加強對反腐敗工作統一領導的生動寫照。

　　在改革試點過程中，浙江始終把黨的領導擺在首位。“黨中央把這項重大政治任務交給浙江，我們要牢固樹立‘四個意識’，大力推動黨的紀律檢查和國家監察體制相互統一，同向發力，實現對黨員和行使公權力的公職人員監督全覆蓋。”浙江省委書記車俊表示。一年多來，浙江省委主要領導擔任“施工隊長”，先后8次主持召開專題會議聽取匯報，10次作出批示。市、縣(市、區)兩級黨委主要領導立即行動，按要求成立黨委書記為組長的監察體制改革試點工作小組，主動扛起主體責任。

　　浙江省委常委、省紀委書記、省監委主任劉建超介紹，監委履行職責的全過程，都要堅持黨的領導，重大事件、重大案件、重大調查手段的實施，都要報省委主要負責人批示。“我們正是通過建立健全黨委領導下的決策執行機制，用集體研究、請示匯報、制度規定、文書文本等形式，把黨的領導具體體現出來、固化下來。”僅省級層面，省紀委、監委就向省委提交了43件請示報告，其中請示報告重點工作、重點情況5件，請示報告重要案件38件，由原來側重“結果領導”轉變為“全過程領導”，從決策程序上確保了黨對反腐敗工作的統一領導。

　　通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、瀆職侵權、預防職務犯罪機構和人員，反腐敗的工作力量更加集中，配置更加合理。浙江省紀委第十一紀檢監察室主任鄭志兵在轉隸前是省檢察院反貪局副局長兼偵查二處處長，他對改革后黨委加強反腐敗集中統一領導的感受尤為強烈。“以前在檢察院，偵查一起職務犯罪案件至少要5到7個月，即使是紀委移交過來的案件我們也要重新再偵查一遍。在偵查過程中，我們只關注當事人的違法犯罪情節，對其違紀但不涉及犯罪的情況即使掌握了也不聞不問，查案更多考慮的是法律效果而不是政治效果。監察體制改革之后，查辦案件的效率提高了，以我們室具體負責審查調查的一名省管干部案為例，從留置到移送司法機關僅3個半月左右，免去了檢察機關重新偵查的環節，在留置期間不僅固定了他涉嫌貪污犯罪的證據，還對其違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、生活紀律的情況進行審查調查，并對他進行深入的思想政治工作。”

　　據統計，2017年，浙江省各級紀檢監察機關處置問題線索數同比上升84.4%，立案數同比上升0.6%，處分人數同比上升1.3%。移送起訴的案件平均留置42.5天，比前三年紀委“兩規”和檢察機關偵查階段的平均用時縮短64.4%。一個在黨統一領導下紀律管全黨、法律管公職人員相結合的治理腐敗體系成效初顯。

　　牢牢把握監委職能職責，實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋

　　2017年9月29日，杭州市紀委監委發布消息，經省紀委監委交辦，杭州市紀委監委對浙江國大集團有限責任公司黨委原副書記、董事、總經理葉良柱嚴重違紀違法問題進行了立案審查、調查。經查，葉良柱嚴重違紀，并涉嫌受賄、貪污犯罪。杭州市紀委常委會(監委委務會議)研究決定，由浙江國大集團有限責任公司黨委對葉良柱作出開除黨籍處分；市監委將其涉嫌犯罪問題移送檢察機關提起公訴。

　　不少人會奇怪：葉良柱是省屬國有企業工作人員，為什么由杭州市紀委、監委負責立案審查、調查？原來，浙江省在改革試點中結合實際作了細化探索，監察工作采取級別管轄與屬地管轄相結合，規定對本行政區域內屬于上級垂直管理單位的公職人員，按照級別，實行屬地管理，上級監察委員會可以指定下級監察委員會管轄。由于葉良柱不是省管干部，因此省紀委監委將此案交由杭州市紀委監委辦理。

　　這是浙江省監察體制改革試點中，擴大監察對象覆蓋面進行的探索之一。“從我省已采取留置措施的監察對象看，涉及黨政機關、國有企業、事業單位、基層站所、農村基層和城市社區等人員，實現了對行使公權力的公職人員監察留置的全覆蓋。”浙江省紀委副書記、省監委副主任王海超介紹，在中央改革試點方案規定的監察對象基礎上，根據公職人員的界定和借鑒相關司法解釋，該省進一步明確監察范圍，將監察對象由六類擴大到七類，具體增進了“國家機關、事業單位、國有企業委派到其他單位從事公務的人員”以及“其他按照法律從事公務的人員”，防止出現監督盲區。

　　“你們沒有權力對我進行留置，我是勞務派遣人員！”2017年8月8日，當杭州市下城區監委工作人員向下城區道路停車收費服務中心管理四部部長湯國華出具留置令時，湯國華振振有詞。監委工作人員義正辭嚴地回答：“今年國家監察體制改革，監委成立后監察范圍擴大，你這樣作為勞務公司派遣到國有企業從事公務的人員也是監察對象。你不要忘記，你作為國有企業下城區停車中心任命的管理四部部長，行使著轄區內停車收費管理的職權，屬于在國有企業內從事公務的人員，監察委員會當然有權對你進行留置！”經查，同案的公職人員下城區停車收費服務中心主任孟德嵩伙同湯國華侵吞公共財物共130萬余元，為他人謀取利益并非法收受他人財物46萬余元。9月29日，兩人被移送檢察機關起訴，并被決定逮捕。

　　義烏市監委還通過對福田街道某村村民委員會主任駱某(非中共黨員)的政務立案，按照《浙江省監察業務運行工作規程》，探索對非黨員農村干部實施政務立案。2017年7月，義烏市監委第六紀檢監察室在調查反映福田街道某村村干部有關違紀違法問題的信訪件過程中，查實該村兩名主職干部存在妨害社會管理秩序錯誤和違反群眾紀律等問題，但該村村委會主任駱某為非黨員，對其如何處理把握不準。義烏市委常委、紀委書記、監委主任樓國康提出，在監察改革背景下應大膽探索，依據有關規定，對作為監察對象的村委會主任應進行政務立案調查。經與案件審理室探討研究，提出先對其進行政務立案，后續采取組織處理和扣發薪酬等措施的建議方案，最終給予駱某誡勉談話、通報批評、年度考核定為不合格等次并扣除本年度年終報酬的處理意見。

　　據統計，改革前浙江全省行政監察對象為38.3萬人，改革后監察對象為70.1萬人，增長了83.02%。全覆蓋的改革紅利正在逐步彰顯，力求監督無空白、無死角。

　　全流程大膽創新探索，推動形成高效順暢體制機制

　　國家監察體制改革對紀委監委內部設置的一個重大調整，就是將執紀監督室和審查調查室分設。以省紀委為例，共設立13個紀檢監察室，7個為執紀監督部門，負責對省直單位和11個地級市的日常監督；6個為審查調查部門，負責違紀違法線索的立案審查調查。為防止監察干部被“圍獵”，明確審查調查部門不固定聯系單位和地區，實行“一事一交辦”“一案一受理”。

　　對這一改變，杭州市第二紀檢監察室主任胡文勇有著特別的感受：“原來執紀監督室和審查調查室沒有分設的時候，雖然中央紀委也提倡抓早抓小、挺紀在前，但從我們基層紀檢監察室的工作實際來說，一年要收到80個左右的問題線索，從辦大案要案出成效的角度考慮，肯定把主要精力用在5、6個能移送司法機關的大案要案上，剩下的70多個都沒有精力去認真處置，導致欠賬越來越多，時間久了就會覺得捉襟見肘。監察體制改革之后，我們室只負責日常監督工作，大案要案不需要考慮了，再也不會分身乏術了，可以全身心地投入到主動對被監督對象進行監督上去了。”

　　紹興市在全省率先探索確定監察留置場所，明確監察機關統籌留置工作，公安機關具體負責留置期間的安全工作，加強對監察機關調查部門依法辦案的監督制約。監察機關案管部門對調查部門依法依紀文明辦案監督檢查；同時，在全省率先探索“三個同步”“兩個提前介入”等做法，即涉案卷宗、法律文書、涉案款物與被留置對象同步移送，檢察機關受理當日將對象帶離留置場所，需要羈押的當日送至看守所羈押，做到“無縫對接”；監察機關在案件事實基本查清，證據收集基本到位，審查(調查)報告已初步完成，案件審理部門提前介入后，邀請檢察機關提前介入，切實保證辦案質量。

　　日前，東陽市紀委監委在查處該市某事業單位出納包某利用職務便利挪用130萬元公款用于營利活動一案時，由于客觀性證據較強，能夠在少接觸或不接觸被調查人以及關聯人員情況下完成大部分調查工作，大膽嘗試未經留置措施，直接以挪用公款罪向東陽市檢察院移送審查起訴。據介紹，截至目前浙江省已有146人沒有用留置措施，也使案件得到突破，移送給了司法機關。劉建超指出，監察體制改革后，留置措施取代過去的“兩規”，很多人習慣于用過去的“兩規”來突破案件，截至目前全省共對214人采取了留置措施，其中主要監察對象都移送了司法機關。但留置只是監委的12項調查措施之一，各級監委也要善于不通過留置的措施就能夠使案件得到突破，提升辦案綜合能力。

　　諸暨市委常委、紀委書記、監委主任葉偉明自豪地告訴記者這樣一組數字：2017年1至12月，諸暨市共立案616件，其中自辦案件180件。如此亮眼的成績單背后，是該市監察體制改革試點以來，圍繞提高紀檢監察隊伍能力進行的系列探索。葉偉明介紹，該市探索了派駐干部“主、輔、專”三崗鍛煉制度，圍繞“主崗”定期摸排容易發生廉政風險的關鍵節點、及時發現違紀違法和職務犯罪方面苗頭性、傾向性問題；圍繞“輔崗”定期安排派駐機構副組長及一般干部到委機關業務科室進行三個月的跟崗鍛煉；圍繞“專崗”建立信訪調處、審查談話、案件審理、財務審計、信息技術等5個專業小組，并在初核、立案審查時實行“一案一授權”建組，有效解決單個派駐機構監督力量淡薄、能力相對不足等問題。

　　金華市紀委監委則在探索信息化建設服務監督執紀方面邁出步伐。2017年12月25日，該市紀委監委案件管理系統剛投入試運行，一封實名舉報蔣某的信訪舉報件經信訪室錄入，出現在案件監督管理室線索專管員陳科羽的案件信息管理系統“線索待分辦”頁面，該線索經案管室主任、分管委員、監委副主任、監委主任網上審批后，于當日即送至正在查辦留置案件的第七紀檢監察室手中。市紀委常委、監委委員徐燕說：“現在，我每天上班第一時間就打開案件管理系統，查看審批事項，原來一條線索從信訪室到承辦紀檢監察室，基本上需10天甚至更長的時間，現在通過案件信息管理系統實行網上流轉審批，線下移送材料，只需一天時間，大大縮短了審批時限、提高了分辦效率。”

　　金華市委常委、紀委書記、監委主任郎文榮介紹，該市還對“第一種形態”了結的問題線索，由案管室和干部監督室抽查20%比例進行程序和實體檢查，確保問題線索處置有序、規范，既突出了問題線索處置的集體研究決策，又確保了內部的監督管理。在抽查到舉報某區人大常委會某副主任利用職權牟利的問題線索時，認為紀檢監察室對其姐姐、姐夫在其任職范圍內以“招商引資”落實土地情況沒有適當核實予以結案不妥，檢查情況反饋給承辦紀檢監察室后，紀檢監察室對上述問題進行了認真核實。“信任不能代替監督，雖然經過線索排查會議和處置結果集體會商，但為了對各環節更好更全面的監督，‘第一種形態’了結案件抽查也必不可少。”郎文榮表示。

　　面對成績，浙江省委仍保持清醒冷靜。“下一步，我們要進一步提高思想認識，繼續擔起先行先試的責任，發揮先行先試優勢，堅持以問題為導向，著力在鞏固拓展上下功夫，在細化深化上下功夫，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，推進治理體系和治理能力現代化，不斷創造新的經驗，不辜負黨中央、中央紀委的信任和重托。”車俊表示。記者 姜 潔