全國人大常委會開展野生動物保護“一決定一法”執(zhí)法檢查

　　保護野生動物，讓人與自然和諧共生

　　“有一位女孩，她留下一首歌，只有片片白云為她落淚，只有陣陣風兒輕聲訴說，還有一群丹頂鶴，輕輕地，輕輕地飛過……”

　　這是一首流傳很久的歌，講述了一名女孩為救丹頂鶴而獻出生命的凄美動人故事。每當唱起它，都會喚醒我們對大自然的熱愛。保護野生動物，才能讓人與自然和諧共生。

　　今年5至7月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組赴廣西、江西、福建、云南、廣東、貴州等地開展了關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定（以下簡稱《決定》）和野生動物保護法執(zhí)法檢查。這是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和黨中央重大決策部署的實際行動，也是全國人大常委會今年開展的首個執(zhí)法檢查。

　　依法有效革除濫食野生動物陋習

　　推動建立“舌尖上的文明”

　　7月13日下午，執(zhí)法檢查組來到廣西崇左白頭葉猴國家級自然保護區(qū)，檢查世界珍稀動物保護情況。

　　白頭葉猴是世界瀕危、中國特有的國家一級重點保護野生動物，分布在廣西崇左市。保護區(qū)工作人員介紹，過去因為人類活動的影響，白頭葉猴棲息地破碎化、孤島化，導致猴群活動受限。在國家級自然保護區(qū)建立之前，當?shù)厝罕姎Я珠_墾，還存在獵殺白頭葉猴制酒的舊俗，導致白頭葉猴數(shù)量銳減。如今，通過設立保護區(qū)，修復棲息地，白頭葉猴生存狀況得以改善。白頭葉猴種群數(shù)量已從上世紀80年代初的300多只增加到現(xiàn)在的1200多只。

　　我國先后建立了2700多個自然保護區(qū)，為野生動物種群的生存和繁衍提供了保障。檢查組在廣西了解到，廣西堅持把野生動物及其棲息地保護放在優(yōu)先位置，出臺濕地保護修復制度實施方案、濕地公園管理暫行辦法等政策文件，完善避讓制度，凡項目建設等經(jīng)濟活動涉及與野生動物棲息繁衍、遷徙活動發(fā)生沖突的，均予以避讓。如通過調(diào)整設計方案、增加橋隧比、預留動物通道等措施，避讓恩城國家級自然保護區(qū)和黑葉猴集中分布區(qū)，確保野生動物棲息地得到保護。

　　但在檢查中也發(fā)現(xiàn)，有的棲息地受到侵擾、破壞、污染、割裂，面積縮減，功能衰退。檢查組指出，應依法對棲息地狀況進行調(diào)查、監(jiān)測和評估，有效遏制對棲息地的侵占破壞，不斷改善和鞏固棲息地的環(huán)境質(zhì)量。

　　“現(xiàn)在還有賣‘野味’的嗎？”“活禽宰殺和交易區(qū)在一起嗎？”“肉類禽類是不是都做了檢疫檢驗？”7月14日上午，檢查組來到江西省南昌市灣里井岡山農(nóng)貿(mào)市場。3000平方米的交易大廳內(nèi)，干凈整潔、秩序井然。記者看到墻上張貼著“一決定一法”的宣傳畫報，和有關全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的宣傳標語。

　　野生動物保護法規(guī)定，國家保護野生動物及其棲息地。《決定》在野生動物保護法基礎上，聚焦濫食野生動物的突出問題，將禁食范圍拓展到所有陸生野生動物，全面禁止以食用為目的的獵捕、交易、運輸，實現(xiàn)了“應禁全禁、應保盡保”，堪稱史上最嚴。這是一條紅線，必須嚴格執(zhí)行，切實遵守，推動建立“舌尖上的文明”。

　　“一決定一法”對野生動物保護宣傳教育都作了規(guī)定，檢查組在福建、云南檢查時了解到，兩省有關部門為配合執(zhí)法檢查工作開展了問卷調(diào)查，通過對各級人大代表、黨政機關工作人員、基層一線執(zhí)法人員、野生動物養(yǎng)殖行業(yè)從業(yè)人員和社會公眾進行問卷調(diào)查，增強了學習貫徹“一決定一法”的自覺性。但檢查也發(fā)現(xiàn)，有的地方對于野生動物保護的認識還不到位。有的還不太知曉有保護野生動物的法律法規(guī)，認為抓幾只鳥、抓幾只蛙不犯法；有的雖然知道法律，但對哪些屬于國家保護的野生動物不太清楚，對食用野生動物的法律后果認識不足。

　　檢查組建議，要加強宣傳普及和教育引導，推動全社會保護野生動物；完善野生動物及其棲息地保護制度，制定出臺陸生野生動物棲息地名錄，為野生動物構(gòu)建生存環(huán)境良好的生態(tài)家園；牢固樹立保護優(yōu)先的綠色發(fā)展理念，在編制各類開發(fā)利用規(guī)劃時，充分考慮野生動物野外種群及其棲息地保護的需要，為野生動物生存繁衍創(chuàng)造良好的自然生態(tài)系統(tǒng)。

　　依法規(guī)范野生動物非食用性利用

　　確保在法治軌道上健康有序發(fā)展

　　創(chuàng)建于2007年的廣西扶綏縣石子嶺蛇類馴養(yǎng)基地，是自治區(qū)林業(yè)廳批準的合法蛇類養(yǎng)殖基地。

　　檢查組一走進基地，迎面就能看見墻上掛滿了各種榮譽牌匾。據(jù)基地負責人韋寧香介紹，基地占地12畝，投資200多萬元，現(xiàn)有蛇5.6萬條，年利潤約150萬元。基地輻射帶動周邊及區(qū)內(nèi)外的群眾發(fā)展養(yǎng)蛇產(chǎn)業(yè)，目前掛靠基地的養(yǎng)殖戶122戶，存欄18.6萬條。基地積極助力脫貧攻堅，共扶持縣內(nèi)外130戶貧困戶養(yǎng)蛇5.2萬余條，帶動貧困戶年均增收7萬—10萬元。

　　韋寧香說，基地養(yǎng)殖的主要是滑鼠蛇等食用性品種，法律規(guī)定人工繁育野生動物全面禁止非法交易和食用以后，養(yǎng)蛇產(chǎn)業(yè)受到很大打擊，養(yǎng)殖的蛇難以銷售和經(jīng)營利用，基地不僅沒有收入，每天還要花5600多元用于維持養(yǎng)殖，今年以來已虧損67萬元。

　　“這里的蛇原來主要以食用為主，現(xiàn)在禁食了，現(xiàn)存的這些蛇怎么處理？”

　　“我們想往民族醫(yī)藥方面轉(zhuǎn)型，目的還是想把蛇繼續(xù)保留下來，希望國家出臺政策指導我們養(yǎng)蛇產(chǎn)業(yè)往藥用方面轉(zhuǎn)型發(fā)展，把蛇健康產(chǎn)業(yè)繼續(xù)做下去。”

　　“有藥廠跟你們聯(lián)系嗎？”

　　“正在聯(lián)系。目前，基地擬規(guī)劃建設集收儲加工為一體的蛇產(chǎn)業(yè)園，推進人工繁育蛇產(chǎn)業(yè)向民族醫(yī)藥等大健康產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。”

　　韋寧香對檢查組的詢問一一作答。

　　“必須搞清楚從食用轉(zhuǎn)向藥用要經(jīng)過哪些環(huán)節(jié)？如何把這些環(huán)節(jié)有機銜接起來？”檢查組提醒。

　　檢查組建議，地方政府應當支持、指導、幫助受影響的養(yǎng)殖戶調(diào)整、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營活動，根據(jù)實際情況給予補償，這是《決定》的明確規(guī)定。

　　《決定》和法律在嚴禁非法交易和食用野生動物的同時，允許因科研、藥用、展示等特殊情況，以人工繁育種群為主，經(jīng)嚴格審批和檢疫檢驗，進行非食用性利用。

　　在《決定》頒布前，有一些以食用為目的并經(jīng)有關部門審核許可的野生動物人工繁育、飼養(yǎng)，有的規(guī)模還比較大，有的已成為當?shù)孛撠毜闹攸c項目，現(xiàn)在不能以食用為目的進行養(yǎng)殖了。檢查組指出，凡“一決定一法”和其他有關法律禁止的侵害野生動物的行為活動，必須嚴格禁止、依法打擊。對這類養(yǎng)殖，要區(qū)別對待，穩(wěn)妥處理，不能“一刀切”“一關了之”“一殺了之”。要從物種、檢疫、資金、技術、信息、設施、保管、運輸、加工利用、合理補償?shù)雀鳝h(huán)節(jié)、各渠道幫助解決實際問題，使這些養(yǎng)殖場戶依法合規(guī)經(jīng)營、有序有效轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型，特別是要保證貧困養(yǎng)殖戶不減收不返貧。

　　面臨同樣問題的還有以養(yǎng)殖五步蛇為主的江西景德鎮(zhèn)市陳鋒特種野生動物科技開發(fā)公司。《決定》出臺后，公司調(diào)整了蛇類食品加工、銷售業(yè)務，轉(zhuǎn)為加大對生物制品、護膚品等相關產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)。公司和南昌大學等合作，研究蛇油膏等護膚品，還從蛇毒中提取有效成分用于中醫(yī)藥。企業(yè)負責人表示，深入研究野生動物、科學利用野生動物，才能讓野生動物發(fā)揮出對人類的效用。

　　江西省政府先后出臺有關意見，提出科學放歸自然、轉(zhuǎn)作非食用性用途、委托代養(yǎng)、無公害化處置等方式，鼓勵養(yǎng)殖戶在扶持資金到位之前申請先行處置，切實減少自身損失，同時妥善回應養(yǎng)殖戶的合理訴求，幫助他們轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型。江西的做法，得到了檢查組的肯定。

　　一路上，檢查組充分聽取專家的意見。廣西林業(yè)科學院高級工程師閆鼎羽建議，加強人工繁育技術攻關，避免瀕危物種滅絕，推動種群保護。廣西中醫(yī)藥局在匯報時建議，妥善處理好野生動物資源保護與可持續(xù)利用的關系，重點針對需求量較大的珍稀瀕危藥用動物替代問題開展聯(lián)合攻關，盡快突破人工繁育瓶頸。

　　檢查組指出，要規(guī)范野生動物人工繁育和利用，確保在法治軌道上健康有序發(fā)展；制定、完善藥用野生動物利用的審批和檢疫檢驗等制度標準和規(guī)范，妥善處理好保護與利用的關系，引導規(guī)范繁育利用。

　　嚴格野生動物的監(jiān)管體制

　　管好管住“捕、運、售、購、食”全過程

　　“旅客你好！檢查發(fā)現(xiàn)你的行李存在異常，請到一旁配合我們檢查。”

　　7月14日，檢查組來到南昌海關下屬的昌北機場海關檢查，此刻正在進行出入境檢查演練。兩名“旅客”的行李在通過專門的掃描機時，發(fā)現(xiàn)有可疑物品。海關關員打開物品查看，果然有夾帶的象牙制品。

　　近年來，昌北機場海關全面提升監(jiān)管查驗能力，聚焦旅客檢查、郵快件、航空貨物，2019年查獲象牙等瀕危野生動物制品391件。

　　在展示廳內(nèi)，陳列著近年來查獲的象牙、虎骨、犀牛角等瀕危野生動物產(chǎn)品。“沒有買賣就沒有殺戮。”海關關員認為，應該加強對到境外旅游游客的宣傳教育，提高法治意識，自覺抵制購買野生動物產(chǎn)品，共同保護野生動物。

　　“一決定一法”進一步明確了政府及有關部門、有關方面保護野生動物的責任義務，確立了一整套保護和管理的制度措施。執(zhí)法檢查組在廣東、貴州兩省檢查時了解到，兩省嚴格落實管控措施，清理野生動物經(jīng)營市場和檔口，封控隔離所有養(yǎng)殖場、動物園等野生動物人工繁育場所，依法全面禁止野生動物交易活動，推動有關工作取得積極進展。

　　新冠肺炎疫情發(fā)生以來，廣西南寧市興寧區(qū)市場監(jiān)管局朝陽市場監(jiān)管所所長周霞每天都要到市場，向經(jīng)營戶宣傳“一決定一法”，巡查畜禽和水產(chǎn)品交易情況，仔細查看有沒有野生動物存欄和交易行為。作為基層一線執(zhí)法人員，她向檢查組反映執(zhí)法中有“兩難”：一是辨識難，對有一些比較相似的陸生及禽類動物較難做到精準辨識，造成監(jiān)管困難；二是處置難，在日常監(jiān)管中，對在餐館內(nèi)當場扣押的疑似野生動物活體或死體，后續(xù)如何處置？由哪個部門來處置？還不明確。

　　野生動物保護法規(guī)定，縣級以上人民政府其他有關部門，應當按照職責分工對野生動物及其制品出售、購買、利用、運輸、寄遞等活動進行監(jiān)督檢查。但檢查發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督管理機制不夠健全，部門職責交叉。如：查處違法運輸、寄遞野生動物及其制品行為，違法線索的發(fā)現(xiàn)、移交、查處等方面，存在多頭執(zhí)法與執(zhí)法空白，往往造成“誰都能管，誰都不管”局面。

　　檢查還發(fā)現(xiàn)，野生動物檢疫檢驗力量薄弱、標準缺乏、技術滯后，市場上經(jīng)營的大多數(shù)野生動物及其制品游離于檢疫檢驗之外。檢查組提醒，要加快補齊短板，切實防范公共衛(wèi)生風險。

　　檢查中，有執(zhí)法部門反映，非法獵捕、交易、運輸野生動物的行為違法成本低。個別案件處罰力度小，存在責寬罰松、處罰手段單一等問題，違法成本低，難以形成震懾效果。由于部分野生動物檢疫鑒定缺乏技術標準、缺乏有檢測資質(zhì)的實驗室，給口岸打擊野生動物走私和檢疫鑒定工作造成困難。南寧海關建議，由野生動物主管部門牽頭開展野生動物流行病學調(diào)查和評估，確定進境野生動物檢疫疫病名錄，制定進境野生動物及其制品相關隔離、檢疫和鑒定技術標準，為一線口岸執(zhí)法和維護國門生物安全提供制度技術保障。

　　檢查組強調(diào)，要健全野生動物管理體制，強化監(jiān)管和執(zhí)法能力，進一步厘清部門職責分工，明確野生動物及其制品各環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責，管好管住野生動物“捕、運、售、購、食”全過程，避免出現(xiàn)職能交叉或監(jiān)管空白的現(xiàn)象；加強部門間信息交流和聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)市場、口岸、網(wǎng)絡、物流等多環(huán)節(jié)有效監(jiān)管；加強公安機關、檢察機關、審判機關在案件辦理中的協(xié)作配合，充分發(fā)揮各級司法機關刑事、民事、行政和公益訴訟等各項職能，嚴懲違法犯罪行為，有效形成法律震懾。

　　修改完善野生動物保護法律制度

　　從源頭上防控重大公共衛(wèi)生風險

　　習近平總書記指出，要抓緊修訂完善野生動物保護法律法規(guī)，健全執(zhí)法管理體制及職責，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，從源頭上防控重大公共衛(wèi)生風險。

　　此次執(zhí)法檢查的一項重要任務是評估野生動物保護法，廣泛收集各方面對法律修改的意見建議，為修改完善野生動物保護法提供依據(jù)。野生動物保護法制定于1988年，先后經(jīng)過了四次修改。今年2月，全國人大常委會作出決定，聚焦野生動物保護的突出問題。十三屆全國人大三次會議期間，全國人大代表就修改野生動物保護法、加強野生動物保護提出了30件議案、52件建議。全國人大常委會已將修改野生動物保護法列入今年的立法工作計劃。

　　最高人民法院提出，野生動物的范圍有待明確。如刑法中雖規(guī)定了走私珍貴動物、珍貴動物制品罪，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪和非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪等罪名，但針對國家重點保護野生動物、“三有”（即“有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”）野生動物的違法犯罪行為，罪名設定不同、法律適用不一。

　　7月15日，檢查組來到江西省貴溪市嘉鵬農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司檢查。該公司是江西省首家具有珍稀鸚鵡繁育養(yǎng)殖及經(jīng)營利用許可的特種養(yǎng)殖企業(yè)，公司負責人說，“鸚鵡作為寵物飼養(yǎng)迄今已經(jīng)有幾百年，深受人們喜歡。可是，目前野生動物的范圍有多重定義，各地對鸚鵡是否屬于野生動物的認識不同，在運輸、銷售特別是出口時，有時會遇到障礙。希望盡快在立法上明確野生動物保護范圍，允許成熟的鸚鵡養(yǎng)殖技術推廣，既促進鸚鵡養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又保護珍稀動物資源。”

　　最高人民檢察院也提出，相關配套法律亟待完善。現(xiàn)行法律法規(guī)對野生動物保護檢察公益訴訟案件范圍的規(guī)定，主要局限于對珍貴、瀕危野生動物及其制品的保護，缺乏對野生動物保護檢察公益訴訟案件的規(guī)定。同時，司法機關懲處涉野生動物犯罪行為的依據(jù)是刑法的相關規(guī)定，而刑法的這些規(guī)定僅涉及走私、獵捕、殺害野生動物的犯罪行為，對涉及人工繁育、人工飼養(yǎng)陸生野生動物的違法行為無法作為刑事犯罪進行追訴。

　　野生動物保護法規(guī)定一些執(zhí)法職責由多部門共同承擔，市場監(jiān)管總局認為，這些規(guī)定造成職責交叉重復、責任不明。同時，野生動物保護管理執(zhí)法主體較多，對非法野生動物交易的打擊往往依賴于一些聯(lián)合集中專項整治，缺乏可持續(xù)的制度保障機制，難以對多發(fā)的野生動物違法違規(guī)行為進行日常有效打擊。

　　為修改完善好野生動物保護法，讓野生動物保護法律法規(guī)制度更具操作性、規(guī)范性和約束性。檢查組建議，在立法目的、基本原則中增加防范公共衛(wèi)生風險的內(nèi)容；著重強化對野生動物的分級分類管理；健全執(zhí)法管理體制及職責，強化地方政府責任，明確部門職責；堅決取締、嚴厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，強化對獵捕運輸、交易野生動物的全鏈條監(jiān)督管理；加大對違法行為的處罰力度，增加處罰額度，擴大處罰種類。同時，檢查組還指出，在野生動物保護法修改中，要注意與民法典、動物防疫法、畜牧法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、進出境動植物檢疫法、食品安全法等相關法律銜接協(xié)調(diào)。

　　本報記者 王比學 徐 雋