馮凌：社會保障改革應該重視家庭的功能

　　無論是過去還是現在，作為人類社會最基本的單位，家庭在所有國家中，都是社會成員最重要的福利資源。

　　如今，西方國家都在重新審視并重視家庭保障的功能和作用，我們也不能消極等待，應把目光更多投向并關注家庭。

馮凌

　　今年全國兩會的《政府工作報告》在談到社會保障時提出：“完善社會保障制度。堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，不斷擴大社會保障覆蓋面，提高統籌層次和保障水平，加強各項制度的完善和銜接，增強公平性，適應流動性，保證可持續性。”“要加大對社會養老服務體系和兒童福利機構建設的支持力度。”

　　要實現以上工作目標，社會保障的“家庭視角”應引起我們的足夠重視。

　　社會保障是現代國家社會政策和社會立法的重要內容，是國家和社會為補償現代化過程中被削弱的家庭保障功能，幫助全體社會成員對付現代社會中的社會經濟風險，運用社會化的保障手段，依法保障全體社會成員基本生活的經濟福利制度。上述定義強調了社會保障制度是為了“補償現代化過程中被削弱的家庭保障功能”而進行的制度安排。

事實上，早有學者著文指出：“無論是過去還是現在，作為人類社會最基本的社會單位，家庭在所有的國家中，都是社會成員最重要的福利資源。任何在家庭以外建立起來的正規的社會保護制度都不能取代家庭的功能和責任，而只是政府在不同程度上、用不同的方式對家庭責任的分擔。”(參見張秀蘭、徐月賓：《建構中國的發展型家庭政策》，《中國社會科學》2003年第6期)

　　人類歷史上最早的救助和互助都是以家庭為單位或者是為主導的。第二次世界大戰以后，基于社會經濟的發展和人口結構的變化，在英國經濟學家威廉·貝弗里奇爵士(1879-1963年)的傳世經典《貝弗里奇報告：社會保險和相關服務》(初版于1942年)中的福利國家思想影響下，家庭保障被逐漸邊緣化了，而以社會保險為主的個人保障開始勃發。但是我們不應該忽視的是，家庭在成員互濟和精神慰藉上所能起到的作用仍是不可替代的。

　　在傳統上，中國人重視家庭。19世紀末出現在西方的以個人為中心的社會保險和社會保障制度，潛在的問題是會削弱家庭關系的紐帶。而中國擁有良好的家庭保障基礎，迄今為止，社會化的保障還沒有把家庭保障打散打亂，這是一個天然的優勢。在1990年代中國經歷大規模“下崗失業”浪潮時，家庭保障比社會保障所起的作用實際上更重要。如今，西方國家都在重新審視并重視家庭保障的功能和作用，我們也不能消極等待，應把目光更多投向并關注家庭。

　　第一，我國的社會生產力發展水平和綜合國力的現狀決定了家庭視角的社會保障事業發展，在很大程度上還必須緊緊依靠政府而不是排斥政府的作用，所以應該強化政府的責任和地位。有必要逐步建立統一的、充滿活力的家庭福利管理體制。根據我國現行家庭福利資源的情況，需要重新調整家庭福利事務的行政管理體制，目前需要做的工作是確定一個家庭發展工作的總體愿景，超越部門之見，破除目前這種缺乏體系、分隔割裂的碎片化工作形式，實現家庭發展的全方位提升。同時，將散落于各政府部門間的職能賦予一個專門的部門，進行綜合的、全面的家庭福利政策體系與家庭服務體系建設。

　　第二，在城鄉社區設立專業的服務家庭的機構。對老人、兒童、病殘者以及其他需要幫助的人群提供服務，建立法律咨詢、婚姻咨詢、家庭教育、家庭人際關系調適等專業咨詢隊伍，幫助解決家庭困難，滿足各類家庭發展的不同福利需求。

　　構建家庭福利政策體系的關鍵，是在全社會形成一個支持家庭、投資于家庭成員、有利于提高家庭成員的生存質量和發展機遇的社會環境和制度體系，形成一個政府、市場組織、社區等都有責任、動機和行動來支持家庭、幫助家庭更好履行職責的制度框架。在這個制度框架中，社區的作用至關重要。因為福利不能直接從政府到家庭，而必須通過一個中間環節——社區。社區是處于政府和家庭之間的中間層，社區與家庭相互促進，社區建設的目的是為家庭及其成員提供一個良好的、積極的社會環境，而穩定和健康的家庭是社區穩定和充分發揮功能的基礎。因此政府需要以社區為依托，把增強家庭功能、保護兒童發展、照顧老人等家庭服務作為目前社區建設中最重要的內容。

　　第三，推進家庭福利領域社會組織的培育與發展。在現代社會各種功能日益分化的背景下，非營利組織包括社會福利機構的建立是必需的和必然的。社會福利機構通過其“以人為本”的服務理念和專業化的方法，可以有效地為其對象提供高質量的服務，也會增進對象的福利效果。當前，在我國，對發展非營利組織包括家庭福利機構，還不是完全沒有障礙。但是沒有這些組織的培育與發展，完全依賴政府，家庭福利制度就難以形成并持續有效地發揮作用。

　　第四，政府購買公共服務。我國當前的家庭福利處于一個探討階段和構建階段，西方福利國家“購買服務”的經驗在一定程度上可以在我國嘗試。比如在養老問題上根據不同的家庭所面臨的具體問題采取不同的服務形式，訂立服務合同，向老年人提供醫療、康復、護理、洗滌、購物、餐飲、心理咨詢等全方位的服務。但是，家庭服務乃至公共服務是人對人的服務，所以，必須強調，政府買服務，買的就是服務的人工成本，而不是其他。

　　第五，推動家庭福利自我再造。不能把家庭僅僅看作是一個接受社會福利和接受社會服務的客體，同時也應該看到我國的家庭是具有自我創造、自我設計和自我調整能力的行為主體，家庭具有自造福利和自造資源的社會功能，激發和鼓勵家庭的這種功能，應該作為政府的重要工作。