宋華琳：對(duì)大部制下食藥監(jiān)管的期許

　　提交本次全國(guó)人大會(huì)議審議的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室以及國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國(guó)家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)加以整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

　　這次改革，將是中國(guó)建國(guó)以來(lái)食品藥品監(jiān)管史上的一次重要制度創(chuàng)新。

　　在本輪機(jī)構(gòu)改革之前，根據(jù)2009年6月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)監(jiān)管，國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)食品流通監(jiān)管，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)監(jiān)管，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。

　　而根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室2011年11月的一項(xiàng)批復(fù)意見(中央編辦復(fù)字〔2011〕216號(hào)文件)，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室(食安辦)負(fù)責(zé)食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息。

　　因此，在本輪機(jī)構(gòu)改革之前，食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出國(guó)務(wù)院食安辦負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)、衛(wèi)生部門各負(fù)其責(zé)的“非常5+1”局面。

　　這種分段監(jiān)管模式看似天衣無(wú)縫，但在實(shí)踐中，不同監(jiān)管部門之間的事權(quán)劃分并非如此涇渭分明，在有些領(lǐng)域，會(huì)造成食品安全監(jiān)管的“盲點(diǎn)”。例如，在2011年的沈陽(yáng)“毒豆芽事件”中，地方質(zhì)監(jiān)部門表示豆芽菜屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管合適。農(nóng)業(yè)部門則表示，豆芽菜不是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

　　而在有些領(lǐng)域，則會(huì)造成重復(fù)監(jiān)管。例如對(duì)某個(gè)同時(shí)從事食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)并提供餐飲服務(wù)的機(jī)構(gòu)而言，根據(jù)現(xiàn)行《食品安全法》第29條的規(guī)定，需要同時(shí)申請(qǐng)并獲得《食品生產(chǎn)許可證》、《食品流通許可證》、《餐飲服務(wù)許可證》，這事實(shí)上加大了食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和餐飲服務(wù)提供者的守法成本。部門林立，可能會(huì)造成重復(fù)檢查、重復(fù)檢驗(yàn)檢測(cè)、重復(fù)許可、重復(fù)監(jiān)管；不同部門為行政相對(duì)人設(shè)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)不一，可能造成“一國(guó)三公，吾誰(shuí)適從”的局面，增加行政相對(duì)人的守法成本，更不利于食品市場(chǎng)秩序的維護(hù)。

　　因此，本輪機(jī)構(gòu)改革將食安辦、工商、質(zhì)檢及藥監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職能予以整合，試圖構(gòu)建食品藥品統(tǒng)一監(jiān)管的大部門管理體系。新的食藥監(jiān)部門可以更好地整合食品藥品監(jiān)管的行政資源、技術(shù)資源、信息資源，這一方面可以圍繞特定的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管重心、監(jiān)管事項(xiàng)，更好地統(tǒng)一調(diào)配監(jiān)管資源，更有效率地查處食品藥品市場(chǎng)中的違法行為；另一方面也能減少食品藥品市場(chǎng)中守法者的守法成本，減輕被監(jiān)管者的負(fù)擔(dān)。

　　在1998年的機(jī)構(gòu)改革中，在原衛(wèi)生部藥政管理局的藥品監(jiān)管職能、原國(guó)家醫(yī)藥管理局的西藥管理職能、國(guó)家中醫(yī)藥管理局的中藥管理職能基礎(chǔ)上，成立了作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)對(duì)藥品的注冊(cè)、生產(chǎn)、流通、使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。2003年，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局增加了食品安全綜合協(xié)調(diào)職能，易名為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，仍為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。在2008年的機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，作為部委管理的國(guó)家局，其不能以自己的名義制定部門規(guī)章，這也影響了其制定和實(shí)施食品藥品監(jiān)管政策的機(jī)構(gòu)自主性。

　　在本輪改革中，成立正部級(jí)的、作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，這有助于增強(qiáng)監(jiān)管的專業(yè)性、透明性和自主性，有助于形成更為契合實(shí)際的食品藥品監(jiān)管法規(guī)政策，有助于通過出臺(tái)部門規(guī)章、制定規(guī)則和指南，對(duì)食品藥品監(jiān)管這樣一個(gè)具有高度專業(yè)性、技術(shù)性、政策性的領(lǐng)域，進(jìn)行更為科學(xué)、靈敏、量體裁衣式的監(jiān)管。

　　可以預(yù)計(jì)，即將成立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，將在我國(guó)食品藥品監(jiān)管中發(fā)揮重要作用。但國(guó)家食藥監(jiān)總局并非能包打天下，在食品安全領(lǐng)域，仍需要和農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生以及工信、商務(wù)、科技、海關(guān)、公安等部門協(xié)調(diào)。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家食藥監(jiān)總局可憑借其在組織架構(gòu)、技術(shù)支撐等方面的優(yōu)勢(shì)，以國(guó)務(wù)院食安辦的名義，更好地發(fā)揮統(tǒng)合食品安全監(jiān)管法規(guī)和政策的作用。在藥品安全領(lǐng)域，國(guó)家食藥監(jiān)總局亦需就基本藥物監(jiān)管、醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管、藥品廣告監(jiān)管等事項(xiàng)，加強(qiáng)和衛(wèi)生、工商等部門的協(xié)作。

　　食品藥品安全監(jiān)管是以科學(xué)為基礎(chǔ)的監(jiān)管，是以數(shù)據(jù)、經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的監(jiān)管。這離不開專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的，且具有公益性的技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)的支持。在本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)被劃轉(zhuǎn)到食品藥品監(jiān)督管理部門。在未來(lái)，應(yīng)考慮如何整合食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的檢驗(yàn)檢測(cè)隊(duì)伍，如何使它們能構(gòu)成食品藥品監(jiān)管的有力技術(shù)支撐，又使它們恪守透明、公開等行政程序法原理的要求，規(guī)范這項(xiàng)具有一定“含金量”的技術(shù)權(quán)力。

　　食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合，亦要求食品藥品安全監(jiān)管治理工具的改革與創(chuàng)新。我國(guó)目前的食品藥品安全監(jiān)管，較多采取了行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等傳統(tǒng)行政管理方式，未能充分秉承“企業(yè)是第一責(zé)任人”的理念，未能有效實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與行業(yè)自律、企業(yè)的自我管理相結(jié)合。

　　為此，應(yīng)通過優(yōu)化和完善已有監(jiān)管方式，通過事前監(jiān)管與事后監(jiān)管相結(jié)合以及“命令-控制型監(jiān)管”與“激勵(lì)型監(jiān)管”相結(jié)合，通過完善食品藥品標(biāo)準(zhǔn)、建構(gòu)食品藥品安全信用體系，通過引入強(qiáng)制信息披露、違法事實(shí)公布、行業(yè)禁入等制度，通過政府設(shè)定最低監(jiān)管要求、食品藥品行業(yè)形成行業(yè)共識(shí)、食品藥品企業(yè)對(duì)自己提出更高自律性要求等措施，來(lái)減少監(jiān)管和治理成本，更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

　　目前，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)藥品標(biāo)準(zhǔn)制定。在機(jī)構(gòu)改革后，如能由新成立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一履行食品藥品標(biāo)準(zhǔn)制定之責(zé)，將有助于讓相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)真正成為規(guī)范和引導(dǎo)食品藥品市場(chǎng)活動(dòng)、促進(jìn)食品藥品產(chǎn)業(yè)升級(jí)的治理工具。