國家旅游局局長：全域旅游的價值和途徑

　　發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導(dǎo)。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，為推動我國旅游業(yè)取得更大發(fā)展提供了理論指引。推進(jìn)全域旅游，是旅游業(yè)落實新發(fā)展理念的增長點和有效抓手。新形勢下，我們必須轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展思路、創(chuàng)新旅游發(fā)展戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展方式，推動我國旅游從景點旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變。

發(fā)展全域旅游的現(xiàn)實意義與必要性

　　全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。

　　發(fā)展全域旅游是旅游業(yè)貫徹落實新發(fā)展理念的重要體現(xiàn)。創(chuàng)新發(fā)展方面，全域旅游是發(fā)展理念和發(fā)展模式的創(chuàng)新，也是旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方向。發(fā)展全域旅游，就是要提升旅游業(yè)發(fā)展能力，拓展區(qū)域旅游發(fā)展空間，培育區(qū)域旅游增長極，構(gòu)建旅游產(chǎn)業(yè)新體系，培育旅游市場新主體和消費新熱點。協(xié)調(diào)發(fā)展方面，發(fā)展全域旅游有利于統(tǒng)籌實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)供需協(xié)調(diào)；有利于推動區(qū)域特色化發(fā)展，促進(jìn)景點景區(qū)內(nèi)外協(xié)調(diào)；有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)增效，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)；有利于完善產(chǎn)業(yè)配套要素，促進(jìn)軟硬件協(xié)調(diào)；有利于提升整體服務(wù)水平，促進(jìn)規(guī)模質(zhì)量協(xié)調(diào)。綠色發(fā)展方面，發(fā)展全域旅游能把生態(tài)和旅游結(jié)合起來，把資源和產(chǎn)品對接起來，把保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)一起來，將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為旅游發(fā)展優(yōu)勢，將綠水青山變成金山銀山，創(chuàng)造更多的綠色財富和生態(tài)福利。開放發(fā)展方面，全域旅游更加注重拓展開放發(fā)展空間，打破地域分割、行政分割，打破各種制約，走全方位開放之路，形成開放發(fā)展的大格局。共享發(fā)展方面，實施全域旅游、促進(jìn)城鄉(xiāng)旅游互動和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不僅能帶動廣大鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施投資，提高農(nóng)業(yè)人口的福祉；還能提升城市人口的生活質(zhì)量，形成統(tǒng)一高效、平等有序的城鄉(xiāng)旅游大市場。這是全面建成小康社會的重要內(nèi)容和重要標(biāo)志。

　　發(fā)展全域旅游是促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。2015年，國內(nèi)游達(dá)40億人次，人均出游接近3次，旅游已成為居民日常生活的必要組成部分。出游方式上，自助游超過85%，自駕游超過60%。一個區(qū)域的旅游質(zhì)量，不單單取決于旅行社、酒店、景區(qū)的服務(wù)質(zhì)量，而是由整個區(qū)域的綜合環(huán)境決定的。這就要求我們從全域整體優(yōu)化旅游環(huán)境、優(yōu)化旅游全過程，配套旅游基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系和旅游服務(wù)要素。當(dāng)前，一些地方旅游市場秩序混亂與人民群眾“更加滿意”的目標(biāo)不相適應(yīng)，旅游產(chǎn)品和以廁所為代表的公共服務(wù)及交通等基礎(chǔ)設(shè)施供給與爆發(fā)式、井噴式增長的旅游市場需求不相適應(yīng)，企業(yè)對門票經(jīng)濟(jì)的過度依賴與廣大游客的承受能力和期待不相適應(yīng)等問題，都需要通過發(fā)展全域旅游來解決。

　　發(fā)展全域旅游是推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的有效載體。發(fā)展全域旅游可以加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，有效改善城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)大城市人口向星羅棋布的特色旅游小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移；可以聚集人氣商機，帶動現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)業(yè)加工、商貿(mào)物流、交通運輸、餐飲酒店等行業(yè)聯(lián)動發(fā)展，為城鎮(zhèn)化提供有力的產(chǎn)業(yè)支撐；發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，能使農(nóng)民實現(xiàn)就地、就近就業(yè)，就地市民化。發(fā)展全域旅游，能改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城市文明和農(nóng)村文明的直接相融，促進(jìn)農(nóng)民在家就能開闊視野、提升文明素質(zhì)，加快從傳統(tǒng)生活方式向現(xiàn)代生活方式轉(zhuǎn)變。

　　發(fā)展全域旅游有助于全面提升我國旅游業(yè)的國際競爭力。旅游業(yè)對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)的貢獻(xiàn)都超過了10%，早已成為世界重要產(chǎn)業(yè)。當(dāng)今世界，美國、西班牙、德國、英國、俄羅斯、日本、韓國、巴西、印度、南非等眾多國家紛紛實施旅游國家戰(zhàn)略。我國旅游業(yè)發(fā)展之初，主要是用老天爺留給我們的自然遺產(chǎn)、老祖宗留給我們的文化遺產(chǎn)。現(xiàn)在游客更加希望在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行深入的交流交往，更重視對一個地方風(fēng)土人情、居民素質(zhì)等整體環(huán)境的評價。發(fā)展全域旅游是順應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展新趨勢的有效途徑，有助于全面提升我國旅游業(yè)的國際競爭力。

加快推進(jìn)從景點旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變

　　當(dāng)前，旅游業(yè)發(fā)展已進(jìn)入全民旅游和以個人游、自助游為主的新階段。傳統(tǒng)的以抓點方式為特征的景點旅游模式，已不能滿足現(xiàn)代大旅游發(fā)展的需要，要求我們對旅游發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行再定位。在景點旅游模式下，封閉的景點景區(qū)建設(shè)、經(jīng)營與社會是割裂的，有的甚至是沖突的，造成景點景區(qū)內(nèi)外“兩重天”。全域旅游就是要改變這種格局，將一個區(qū)域作為功能完整的旅游目的地來建設(shè)、運作，實現(xiàn)景點景區(qū)內(nèi)外一體化，做到人人是旅游形象、處處是旅游環(huán)境。

　　從景點旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)涵和要求。一是從單一景點景區(qū)建設(shè)和管理向綜合目的地統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變。破除景點景區(qū)內(nèi)外的體制壁壘和管理圍墻，實行多規(guī)合一，推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全域化、公共服務(wù)一體化、旅游監(jiān)管全覆蓋、產(chǎn)品營銷與目的地推廣有效結(jié)合。二是從導(dǎo)游必須由旅行社委派的封閉式管理體制向?qū)в我婪ㄗ杂捎行蛄鲃拥拈_放式管理體制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)的法治化和市場化。三是從粗放低效旅游向精細(xì)高效旅游轉(zhuǎn)變。加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，增加有效供給，引導(dǎo)旅游需求，實現(xiàn)旅游供求關(guān)系的積極平衡。四是從封閉的旅游自循環(huán)向開放的“旅游+”融合發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。五是從旅游企業(yè)單打獨享到社會共建共享轉(zhuǎn)變。六是從景點景區(qū)圍墻內(nèi)的“民團(tuán)式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉(zhuǎn)變，旅游、法院、公安、工商、物價、交通等部門各司其職。七是從部門行為向黨政統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變，形成綜合產(chǎn)業(yè)綜合抓的局面。八是從僅由景點景區(qū)接待國際游客和狹窄的國際合作向全域接待國際游客和全方位、多層次國際交流合作轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從小旅游格局向大旅游格局轉(zhuǎn)變。

　　現(xiàn)階段推進(jìn)全域旅游的著眼點。一是在全域優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源，充分發(fā)揮旅游業(yè)帶動作用。比如，水利建設(shè)不僅要滿足防洪排澇、灌溉功能，還要有審美游憩價值和休閑度假功能；交通建設(shè)和管理不僅要滿足運輸和安全要求，還應(yīng)建設(shè)風(fēng)景道，規(guī)劃建設(shè)廁所等公共服務(wù)設(shè)施，提供完善的自駕車旅游服務(wù)；農(nóng)業(yè)發(fā)展除了滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，還應(yīng)滿足采摘、休閑等需求；等等。二是全域按景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。實現(xiàn)景點景區(qū)內(nèi)外一體化，以游客體驗為中心，以提高游客滿意度為目標(biāo)，按照全域景區(qū)化的建設(shè)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)多規(guī)合一，從整體上優(yōu)化環(huán)境、美化景觀、優(yōu)化旅游服務(wù)。三是構(gòu)建全域大旅游綜合協(xié)調(diào)管理體制。圍繞適應(yīng)旅游發(fā)展“兩個綜合”（綜合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和綜合執(zhí)法）需求，創(chuàng)新區(qū)域治理體系，提升治理能力，實現(xiàn)區(qū)域綜合化管理。四是全域發(fā)揮“旅游+”功能，使旅游業(yè)與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合，形成新的生產(chǎn)力和競爭力。通過旅游+新型城鎮(zhèn)化，發(fā)展特色旅游城鎮(zhèn)；通過旅游+新型工業(yè)化，發(fā)展旅游裝備制造業(yè)、戶外用品、特色旅游商品；通過旅游+農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新形態(tài)；通過旅游+信息化，將旅游業(yè)培育為信息化最活躍的前沿產(chǎn)業(yè)；通過旅游+生態(tài)化，發(fā)展生態(tài)旅游。五是全民共建共享全域旅游。既要讓建設(shè)方、管理方參與其中，更要讓廣大游客、居民共同參與；既要讓游客游得順心、放心、開心，又要讓居民生活得更方便、更舒心、更美好。現(xiàn)階段推進(jìn)全域旅游，應(yīng)達(dá)到四項基本標(biāo)準(zhǔn)：旅游對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)的綜合貢獻(xiàn)達(dá)到一定水平，建立旅游綜合管理和執(zhí)法體系，廁所革命及其他公共服務(wù)建設(shè)成效明顯，建成旅游數(shù)據(jù)中心。

　　發(fā)展全域旅游應(yīng)避免的認(rèn)識誤區(qū)。其一，推進(jìn)全域旅游不是到處建景點景區(qū)、到處建賓館酒店，恰恰相反，全域旅游更加關(guān)注景點景區(qū)、賓館酒店等建設(shè)的系統(tǒng)性和規(guī)劃布局的合理性。其二，推進(jìn)全域旅游不是到處進(jìn)行旅游開發(fā)，而是實行積極有效的開發(fā)性保護(hù)。其三，不是所有地區(qū)都有條件在近期發(fā)展全域旅游，全域旅游要分步推進(jìn)，切不可搞運動，不能刮風(fēng)。其四，推進(jìn)全域旅游要因地制宜、突出特色，不可簡單復(fù)制、粗暴克隆。其五，全域旅游不可無序而為、一哄而起，要通過重點創(chuàng)建全域旅游示范縣（市、區(qū)）、全域旅游示范市（州）、全域旅游示范省（區(qū)、市）進(jìn)行示范引導(dǎo)。

通過改革創(chuàng)新營造全域旅游良好發(fā)展環(huán)境

　　發(fā)展全域旅游是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行系統(tǒng)改革創(chuàng)新，全面營造良好發(fā)展環(huán)境。

　　創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，改革管理體制。應(yīng)改革創(chuàng)新全域統(tǒng)籌發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制，構(gòu)建從全局謀劃和推進(jìn)、有效整合區(qū)域資源、統(tǒng)籌推進(jìn)全域旅游的體制和工作格局，形成各部門聯(lián)動的發(fā)展機制。進(jìn)一步完善旅游公共服務(wù)體系，促進(jìn)城市公共服務(wù)設(shè)施與旅游公共服務(wù)設(shè)施的融合銜接。改革創(chuàng)新旅游管理的綜合協(xié)調(diào)機制，推進(jìn)旅游管理體制綜合改革，適應(yīng)旅游業(yè)從單一業(yè)態(tài)向綜合業(yè)態(tài)、從行業(yè)監(jiān)管向綜合服務(wù)升級的客觀需求。改革創(chuàng)新旅游綜合執(zhí)法機制，推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法隊伍等改革創(chuàng)新，為全域旅游發(fā)展提供綜合執(zhí)法保障。

　　創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和旅游規(guī)劃。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃理念，將旅游規(guī)劃理念融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，促進(jìn)旅游資源與其他資源合理配置。改革規(guī)劃體制，推進(jìn)多規(guī)合一。創(chuàng)新旅游規(guī)劃，系統(tǒng)全面規(guī)劃景點景區(qū)內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展，整合各類資源要素。

　　改革旅游業(yè)發(fā)展評價體系。將發(fā)展旅游作為區(qū)域內(nèi)各級政府和相關(guān)部門的重要發(fā)展目標(biāo)和重要考核內(nèi)容，形成推動全域旅游發(fā)展的合力。創(chuàng)新旅游數(shù)據(jù)征集、分析體系。按照旅游發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新特點、新趨勢設(shè)置評價指標(biāo)。探索建立適應(yīng)全域旅游特點的旅游服務(wù)質(zhì)量評價體系。充分利用大數(shù)據(jù)，建立現(xiàn)代旅游的科學(xué)評價機制。加強綜合效益評估，擺脫門票經(jīng)濟(jì)“依賴癥”，建立全域旅游綜合效益評價體系，逐步擺脫對門票收入的過度依賴。

　　創(chuàng)新投融資體制機制。推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的PPP（政府與社會資本合作）等投融資模式改革創(chuàng)新，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對旅游企業(yè)和旅游項目的融資支持，鼓勵私營企業(yè)、民間資本與政府合作，吸引國際資本參與重大旅游項目開發(fā)、參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　創(chuàng)新旅游業(yè)態(tài)。推進(jìn)旅游小鎮(zhèn)、旅游綠道、旅游度假區(qū)、旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、研學(xué)旅游基地、養(yǎng)老旅游基地等新興旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品建設(shè)。大力培育和扶持以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村度假、古鎮(zhèn)村落、特色民宿為代表的鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)，推進(jìn)特色旅游目的地、國家休閑區(qū)、休閑旅游示范城市等目的地建設(shè)。每年遴選一批市縣創(chuàng)建國家全域旅游示范區(qū)，分步實施、滾動發(fā)展。采取系列措施支持創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)。 （作者為國家旅游局局長 李金早）